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 　　文/馮奎

　　2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京召開。這次中央城市工作會議正式引入了“城市病”的概念，會議決議的內容反映出決策部門高度重視城市的“已病”，但更加重視中國城市的“欲病”“未病”。中央城市工作會議據此提出，要從多個方面、多個角度去認識城市發展的趨勢與重點，要用系統方法應對城市發展的挑戰，具有重要的現實意義。

　　關注城市的“未病”

　　迄今為止，全國一共召開過四次城市工作會議，召開的時間分別是1960年代初的兩次，1978年的一次，2015年12月的一次。

　　從歷史的視角來看，2015年末召開的中央城市工作會議，是中國進入城市型社會初級階段之后，中央召開的第一次城市工作會議。會議明確采用了“城市病”的概念，雖然并沒有細分提出城市的“已病”“欲病”與“未病”，但會議精神處處滲透著決策部門對城市“已病”“欲病”，尤其是“未病”的高度關注。

　　所謂“已病”“欲病”“未病”，最初的提法來源于中醫。簡而言之，“已病”就是已經發生，并產生了影響與后果的疾病;“欲病”就是病情已經萌芽或者發病不久，而“未病”就是沒有發生，只是處于潛伏狀態。

　　人有“已病”、“欲病”、“未病”，城市作為一個有機體亦如此。北京等大城市，由于城市人口、工業、交通運輸過度集中，造成了種種弊病，例如交通高峰時段幾個小時的擁堵、PM2.5高達500以上的霧霾，都給生活在這個城市的人們帶來了煩惱和不便，甚至招致怨聲載道，這是“已病”的突出表現。還有更多的城市，在規劃、建設、管理等工作環節方面，在生產、生活、生態等空間布局方面，在人口、交通、環境、產業等發展內容方面，許多問題剛剛暴露，處于“欲病”階段。從長遠來看，中國城市發展的種種不協調、不平衡、不健康、不可持續的“基因”，深藏于城市之中，因而多數城市事實上都是“未病之軀”。

　　1978年之前的三次工作會議，對“城市病”的認識非常少。原因有三，一是從發展階段來看，當時城市規模偏小、數量偏少，還沒有開始迅速發育，城市在國家經濟社會中的決定性定位還沒有最終形成，由城市要素與資源集聚而產生的種種“城市病”表現得并不顯著。二是從體制機制上來講，當時仍然是計劃經濟為主，認為城市就是被計劃的一個“客體”，不存在大規模、廣泛性發病的體制機制條件。三是從認識水平來講，當時囿于對城市發展的無知，還無法預知城市發展的走向，對于“欲病”“未病”不可能有深入的情景分析與理性判斷?？梢哉f，前三次城市工作會議面臨的主要情況是：“城市病”還沒大面積發作;不認為還有什么“城市病”;即使在部分領域有“城市病”也看不到;或者分不清“城市病”的因果關系。

　　1978年以來的38年，是中國城鎮化與城市迅速發展的38年，也是中國“城市病”不斷生成的38年。從過去看現在，從當前看未來，“已病”的果子讓部分中國城市嘗到了苦頭;“欲病”的種子正在發芽，侵蝕著中國城市的競爭力與活力。隨著時間序列的展開，“欲病”能夠轉換成“已病”;而“未病”也可以變成“欲病”與“已病”。因此，“未病”的應對與防治，就顯得尤為重要。

　　把握城市未來發展的趨勢與重點

　　應對與防治城市的“未病”，需要對近中期城市發展的重點有科學的認識與把握，以順應規律，順勢而為。這次中央城市工作著重從以下十多個方面講了城市發展，勾勒出城市發展的中長期輪廓：

　　——城市型社會初級階段的城市。從統計口徑上講，中國的城鎮常住人口在2011年首次超過農村常住人口，中國進入了城市型社會。但這個城市型社會又是初級階段的。這意味著城市在經濟社會中的核心地位已經形成，但“城市病”也進入了易發、多發、高發的危險階段。只有從思想上高度重視城市的作用，高度重視城市的“已病”“欲病”“未病”，才能最大限度地讓城市養人，最大限度地避免城市傷人。

　　——城鎮化快速發展進程中的城市。2013年中央經濟工作會議同期召開了城鎮化工作會議，此后2014年3月《國家新型城鎮化規劃(2014—2020)》頒布，國家新型城鎮化一系列試點工作展開。2015年12月在中央經濟工作會議期間召開了中央城市工作會議。城鎮化講的主要是一個過程，而城市則是城鎮化的階段性目標與結果。城鎮化偏重講農業人口從農村轉得出、在城鎮住得下，而城市發展著重要講包括農業轉移人口在內的各類城鎮人口在城鎮活得好，這就需要深入論證在城鎮化變動過程中，各類城市的規劃、建設、管理，生產、生態、生活，政府、社會、市民等問題。

　　——“群”“帶”關系中的城市。這個“群”是指城市群，也就是要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局，實現緊湊、集約、高效、綠色發展。要優化提升東部城市群，在中西部地區培育發展一批城市群。這個“帶”是指一帶一路、長江經濟帶以及其他經濟軸帶，要在“一帶一路”、 長江經濟帶等發展大格局下謀劃城市布局。

　　——城鄉發展一體化道路上的城市。這次城市工作會議所講的城市，不是只講城市，割裂城市與鄉村的關系，而是強調指出城市工作必須與“三農”工作一起推動，要走一體化發展的道路。這是因為城鄉一體化的道路，能夠有利于進一步為城市提供農業轉移人口，有利于城市獲得自身發展所必需的農產品等方面的支持。另一方面，城市發展也能輻射帶動農村發展。

　　——公眾參與的城市。城市以人民為中心，人民城市人民建，建好城市為人民，這是38年前的城市工作會議就曾確立過的思想。今天這個思想仍然得到堅持，同時一系列技術、方法的使用，使得公眾參與城市的規劃、建設與管理更加成熟、更加有效。公眾參與從以往少數城市在部分領域的先行先試，要變成常規性、基本性做法。這次城市工作會議對公眾參與提出四個“共”，即共治共管、共治共享，是公眾參與理念在政策要求層面的充分表達。

　　——安全第一的城市。城市讓生活更美好，但城市也充滿了種種隱患，會給人們帶來災難。中國的城市發生過大面積的“水漫金山”現象。近兩年來，上海踩踏、天津爆炸、深圳滑坡……舉國震驚。這些在一、二線城市發生的事實充分說明中國的城市是如何脆弱。城市工作會議對安全問題高度重視，提出要把安全放在第一位，把住安全關、質量關，并把安全工作落實到城市工作和城市發展各個環節和領域，這具有極其現實的重要意義。

　　——創新驅動的城市。“十三五”的核心理念之一是創新發展。落在城市上面，就是創新驅動城市發展。一方面，過去中國城市發展主要依靠固定資產投資、建設用地擴張使用、勞動力低成本供給等，這個階段有必然性，但瓶頸約束越來越嚴重。另一方面，從潛力來講，像上海這樣的一線城市，地均產出只有紐約的二十多分之一，香港的十幾分之一，一旦開啟創新驅動，潛力就能變成現實的生產力。所以，城市工作會議著重提出要推進城市科技、文化等諸多領域改革，優化創新創業生態鏈，讓創新成為城市發展的主動力，釋放城市發展新動能。

　　——精明增長與緊湊城市。城市工作在原則方向上提出了“五個量”，即框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量。“五個量”的核心指向就是集約發展，因此必然要求城市做到“精明增長”、建成“緊湊城市”。這也預示著未來在規劃、土地利用等方面，有一系列新的規范與指標要求出臺。

　　——海綿城市。海綿城市建設一舉多利。通過在技術上去貫徹“自然滲透、自然凈化、自然積存”治水理念，有利于實現“看得見山，望得見水，記得住鄉愁”的美好愿景。2013年12月，中央城鎮化工作會議要求建設海綿城市;2014年11月，住房和城鄉建設部出臺了《海綿城市建設技術指南》。海綿城市將成為未來政策支持的重點方向。

　　——智慧城市。智慧城市建設是未來城市發展的基本方向。新技術，特別是“互聯網+”、云平臺及大數據的運用，將使中國城市發展可能在短期內得到武裝，提升競爭力與影響力。但是智慧城市目前也在一定程度上走入四處開花、華而不實，甚至演變成新時期的面子工程、政績工程、爛尾工程。中央城市工作會議從中國城市發展的總體方向判斷，積極鼓勵支持智慧城市建設。在工作層面，明確指出智慧城市發展的著力點，即要加強城市管理數字化平臺建設與平臺功能整合，建設綜合性的城市管理數據庫，發展民生服務智慧應用。這就清晰界定了政府在智慧城市建設中應該承擔的角色，明確了政府推進智慧城市建設的重點。

　　統籌協調應對“未病”

　　那么如何應對“未病”?根本在于：以人為核心，尊重城市發展規律，自覺運用統籌協調的方法。

　　城市是人的城市，城市發展的出發點與落腳點是人。一切城市發展，檢驗其成效的是人。當前城市的“已病”“欲病”“未病”，歸根到底是病在城市身上，而傷害的是城市中的人。以人為核心，去發現、應對與防治城市“未病”，這是一個基本的邏輯方向。

　　城市是有機體，其成長發展有內在規律。比如人口和用地要匹配，城市規模要同資源環境承載能力相適應。一切決策，如果生硬地違背了這個規律，城市發展就會扭曲，城市就會生病。因此必須認識、尊重、順應城市發展規律。

　　城市是復雜的巨系統，系統思考與統籌協調是解決城市問題的基本方法。中央城市工作會議首次提出五大統籌，即：統籌空間、規模、產業三大結構，提高城市工作全局性;統籌規劃、建設、管理三大環節，提高城市工作的系統性;統籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發展持續性;統籌生產、生活、生態三大布局，提高城市發展的宜居性;統籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發展的積極性等。做到了統籌兼顧，就能在一定程度上防止城市發展的不平衡、不穩定、不協調、不可持續，就能積極有效地應對、防范城市的“未病”發生。

　　作者單位：國家發改委城市和小城鎮改革發展中心

　　文章來源：《中國發展觀察》2016年第1期