我國自然災害具有以下特點：1．種類多，幾乎囊括了世界上各種類型的自然災害。2．災害發生的頻率高，強度大，損失嚴重。3．時空分布廣，災害的地域組合明顯。常見的自然災害有洪水、暴雨、山體滑坡、泥石流、臺風、冰雪災害、森林火災、農林病蟲草鼠害、干旱、低溫冷害等；不常見的自然災害有地震、火山爆發、突發性局部生態惡化、海嘯、龍卷風、巨型隕石墜落、太陽黑子、太陽耀斑活動異常等。

   人類無能力完全阻止抵御自然災害發生及后果，但可以在災發前后采取相應工程、技術及管理手段預測、抵御、減輕自然災害損失。政府在減災中具有舉足輕重的地位和角色，政府如何實施減災管理職能，發揮減災管理的中樞領導作用。

      一、   制定減災規劃、計劃，以減災戰略引導減災管理

   無論是恢復重建過去的災害損失，還是抵御對抗未來的災害侵襲，減災是從過去、今天走向未來的長期過程。未來的戰略規劃引導減災，減災一定回報反哺一個把災害損失減小到最低程度，最大程度追求一個安康穩定社會的效應。減災管理重在預防，制定減災規劃、計劃是減災預防的第一步。減災規劃與政策是政府為防御、減輕災害損失而設計擬定的戰略任務和愿景。為實施減災戰略而制定具體實施步驟、工作計劃和行動準則，讓減災戰略落地實施穩步推進。

   由于災害對社會經濟的穩定與發展造成巨大的沖擊與威脅，政府應把減災做為推進社會進步和經濟發展的一項重要內容，應把減災工作的重點從過去的災后 救災恢復重建轉移到災前防災上來。預防災害應上升到基本國策的高度，而減災規劃、政策、計劃是保障實現這一基本國策的有力工具，它可以統籌安排減災工作，減少盲目性并強化政府災害管理職能。科學家對減災規律的認識，以及預防災害的設想和措施只有上升為政府政策和規劃，得到法律和物質上的保障才能在減災工作中發揮作用。減災規劃應納入社會經濟發展總體規劃，使減災與社會經濟發展相協調，避免由于盲目追求經濟發展，導致掠奪性開發，破壞生態，污染環境，人為致災。筆者認為減災規劃、政策、計劃應包括 以下內容：

  1. 災害預防及治理規劃、計劃。如對水土流失、風沙災害、環境污染的預防及治理規劃、計劃。此類內容主要治理農業災害。

  2. 工程抗災規劃。如城市建筑物，生命線工程、工業與民用建筑的工程加固規劃、計劃。此類規劃、計劃內容不僅抗洪，且對預防抗救地震、火災、爆炸等災害意義重大。

  3. 減災工程及減災基礎設施建設規劃、計劃。如興修防洪、抗洪工程，災害預報系統及信息網絡的建設規劃。防洪法第三條規定，防洪工程設施建設，應當納入國民經濟和社會發展計劃。防洪規劃應當服從所在流域、區域的綜合規劃；區域防洪規劃應當服從所在流域的流域防洪規劃。防洪規劃是江河、湖泊治理和防洪工程設施建設的基本依據。信息渠道不暢，災情傳遞出現阻梗將造成更多人員傷亡。

   4．能源開發、資源開采、土地利用的減災規劃、計劃。合理開采，追求綠色，防止砍伐森林，開墾草原，人水爭地，攔河打壩導致水土流失環境破壞。自然界災變可突發可緩慢，今人欠債，后人要還，過度追求發展經濟、追求GDP，今天的政府失職便是明天的必然惡報。

  5. 大型基本建設項目和城市建設的減災規劃、計劃。我國許多城市內澇嚴重，城市建設總體規劃不周，不考慮防災因素，飽嘗了先建設后規劃，重地面建設輕地下管道施工的苦果。如一月前武漢被淹暴露出城市建設追求房地產經濟效益，過度圍湖、圍河、圍江造地，自然湖泊、城市周邊濕地減少城市排放雨水功能下降所帶來的城市內澇惡果。浦東開發區建設規劃十分重視防災工作，將防災規劃納入開發區總體規劃，多年看取得良好效果。

  6. 建立減災工業體系，生產減災技術設備，推廣減災科研成果的 規劃、計劃。減災科研、教育、培訓、經費投人的規劃、計劃。科技、教育減災事半功倍、效益大增。

  減災規劃、計劃應得到嚴格的執行，各級政府應建立多種減災示范項目以推動減災規劃的執行，安排減災經費預算保障并監督審計減災經費投入使用，使減災規劃成為領導任期內的減災目標責任制的內容，納入政績考核。制定減災 規劃與政策應與發展經濟結合起來把除害與興利結合起來，當年的“三 北”防護林的建設就體現出減災與發展經濟并重的雙贏效應，近年的產業結構調整，綠色中國產業戰略也體現出經濟發展與減災并重的政策取向。

二、居安思危未雨綢繆，減災管理應日常化、法制化

   有了減災規劃、政策就應保證以救災工作計劃落實，使減災管理日常化、法制化。以往我們常常是在災發時災害損失震撼，災害問題才成為熱點話題和顯學，災害過后話題熱點退去，好了傷疤忘了疼。一法學大V在網上質疑“半年沒下什么雨了，北京還要防洪”？筆者自1991年主持國家社科基金項目《災害管理》以來在和平時期風調雨順之時常聽到有人質疑防災為多余。災害防御不是災發前一天防，減災管理不僅是政府未來長期戰略目標和愿景，且是政府日常公共管理內容，居安思危、未雨綢繆應該是不值一提的常識。每一次災例的教訓是以生命流血換來，可每一次災后就會輕松忘掉以生命和流血換來的教訓。

   這些年較之以往我們在災害管理體制、機構建設、制度完善、預案擬定、物資儲備、應急管理、恢復重建方面有了較大進步。但縱觀今年龍卷風、暴雨、洪水災害應對來看，核心問題仍是不少制度法規沒有得到真正執行，制度法規需同虛設、束之高閣是減災管理大敵。減災管理不是應付領導檢查走過場搞運動搞突擊，而是長期細致日常化、規范化的落實制度法規執行力和執法到位、違法必究的問題。從目前不完全的報道、不完全信息看，河北邢臺洪災損失如此嚴重有其值得吸取的慘痛教訓。在邢臺市長的道歉與反思中，第一條是“對這次短時強降雨強度之大，來勢之猛，預判不足”，第二是“多年來未發生大的洪災，各級干部抗大洪、搶大險、救大災的應急能力不足”。預警在先、重在防御是政府減災管理之首要任務，多年未歷抗御大洪災也不是在高危汛期放松警惕的辯解理由。居安思危、未雨綢繆應是政府減災管理時刻應堅守的基本理念。

   歷史上，邢臺七里河一直易發洪水，但最近十幾年來，七里河一直處于枯水狀態，河道多被垃圾、居民違章建筑、挖沙、菜地等占據，民怨沸騰，所以有了整治工程的上馬。但又是什么原因使七里河的治理效果不佳？泄洪河道沒有治理疏通？其中原因是在高危汛期熱力管道、大量土堆積、違章違法建筑占有河道，在大賢村以后河道突然變窄嚴重影響防汛泄洪，使大賢村附近洪水損失最大，使邢臺城市安全受到極大威脅。邢臺災例也許原因諸多，經濟開發是否沖擊了防洪優先？政府監管不力失察失責？違章違法建筑拆除不力，根本拆不動，拆不掉，一拆遷就要高價，一整治村民就鬧事，甚至堵國道。七里河的防洪本是全流域的大事，本應該在市政府的直接主導下，協調各個部門共同解決，但在經濟開發的思路主導下，施工被授權給了公司，開發任務被分段切割，防洪任務則被經濟利益擠在了一邊。市場化解決不了所有問題，防洪抗洪是政府公共管理職能，政府必須實施監管職責。這不僅是管理問題，且是法律問題。邢臺七里河此次洪災損失嚴重所暴露出的問題不是個案，對我國未來減災管理的警示效應具有普遍意義。

   我國防洪法第六條規定，任何單位和個人都有保護防洪工程設施和依法參加防汛抗洪的義務。第七條規定，各級人民政府應當加強對防洪工作的統一領導，組織有關部門、單位，動員社會力量，依靠科技進步，有計劃地進行江河、湖泊治理，采取措施加強防洪工程設施建設，鞏固、提高防洪能力。第二十二條規定，河道、湖泊管理范圍內的土地和岸線的利用，應當符合行洪、輸水的要求。禁止在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物，傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動。第二十三條規定，禁止圍湖造地。已經圍墾的，應當按照國家規定的防洪標準進行治理，有計劃地退地還湖。第二十四條規定，對居住在行洪河道內的居民，當地人民政府應當有計劃地組織外遷。第五十五條規定了對在河道、湖泊管理范圍內建設妨礙行洪的建筑物、構筑物的；在河道、湖泊管理范圍內傾倒垃圾、渣土，從事影響河勢穩定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的處罰。但上述法律規定是否真正得到實施，對違法行為是否真正處罰？如果執法不嚴、違法不究，減災法制化管理將成空話，對玩忽職守、瀆職者的問責不僅有黨紀且有國法。減災管理的法制化不僅體現為政府依法監管、依法治災，也要求全民參與、全民守法，應積極開展減災普法教育，讓民眾認識減災意義，依法自律恪守防洪、防震等防災法律法規，不在河道、泄洪道、行洪區違章違法搭建建筑物、構筑物，不做有損減災設施的事，讓民眾認識到防御災害始于今天、從我做起。