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              原題：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革何往？確權(quán)與流轉(zhuǎn)成難點

12月29日，中共中央、國務院發(fā)布了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（下稱《意見》），農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革有了更明確的時間表。《意見》表示，將力爭用3年左右時間基本完成農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，用5年左右時間有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。

農(nóng)村集體資產(chǎn)包括三類：農(nóng)民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產(chǎn)；用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)等經(jīng)營性資產(chǎn)；用于公共服務方面的非經(jīng)營性資產(chǎn)。

  以上三類資產(chǎn)中，經(jīng)營性資產(chǎn)將成為本次改革的重點。1月7日，《意見》的起草參與者之一、農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司司長張紅宇在“清華三農(nóng)論壇2017”上如是表示。

  在同一論壇上，全國政協(xié)民族和宗教委員會副主任、國務院參事杜鷹表示，改革將主要分為四個環(huán)節(jié)：清產(chǎn)核資、界定成員、設(shè)置股權(quán)、建章立制。其中，界定成員可能是改革的難點。

  國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部部長葉興慶認為，除了如何清產(chǎn)核資、界定成員、設(shè)置股權(quán)等技術(shù)問題，集體產(chǎn)權(quán)的社區(qū)封閉性和城鎮(zhèn)化下人的流動性如何兼容和平衡，是下一步改革的最大難點。

  數(shù)萬億集體資產(chǎn)必須搞清楚

農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，全國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織賬面資產(chǎn)（不包括資源性資產(chǎn)）總額為2.86萬億元，村均493.6萬元。其中，東部地區(qū)資產(chǎn)總額為2.16萬億，占資產(chǎn)總額的75.5%，村均為929.5萬元。

 “如果我們不改革的話，集體資產(chǎn)在這個過程中可能流失。10年以后，這些財產(chǎn)屬于誰？邊界范圍有多大？這些問題搞不清楚，不利于我們下一步的社會經(jīng)濟發(fā)展。”張紅宇表示。

2015年，農(nóng)業(yè)部在中國29個縣（市、區(qū)）開展了集體資產(chǎn)股份改革試點。杜鷹調(diào)研后認為，目前效果“還不錯”。

 “第一，產(chǎn)權(quán)歸屬清楚了；第二，形成了激勵機制。”杜鷹表示，調(diào)研期間，浙江海鹽縣當?shù)匾晃淮彘L向其透露，農(nóng)民對分紅有預期之后漸漸開始關(guān)心集體資產(chǎn)，由此對干部形成了一定監(jiān)督壓力。

數(shù)據(jù)顯示，在試點地方，集體資產(chǎn)股份改革中的分紅機制已初見趨形。上海市農(nóng)業(yè)委員會政策法規(guī)處處長方志權(quán)在會上介紹，截止到2016年底，上海已完成1621個村（組）的改革，占總數(shù)的96%；25個鎮(zhèn)完成鎮(zhèn)級改革，共計股民有500多萬人。2015年，上海農(nóng)村集體資產(chǎn)分紅達12.7億元，匯集股民124萬人。其中，在全國農(nóng)業(yè)改革試驗區(qū)的閔行區(qū)，財產(chǎn)性收入占到了農(nóng)民收入比重的18.1%，郊區(qū)城鄉(xiāng)居民收入差距達到最小。而據(jù)杜鷹透露，2015年浙江省農(nóng)村集體資產(chǎn)分紅達46億元。

  然而，全國范圍內(nèi)的集體資產(chǎn)分布極不均衡。中國社科院學部委員、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會委員張曉山介紹，東部地區(qū)，2015年北京、上海、廣東、浙江農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理的三級資產(chǎn)分為為5589.8億元，4677.4億元、4800億元、4187.9億元，共19255.1億元，占全國農(nóng)村（不含西藏）賬面資產(chǎn)總額的67.33%。而中部、西部的資產(chǎn)總額則分別約為4400億元（占15.4%）、2600萬億元（占9.1%）。

  基于這種情況，一些專家認為，改革要由點及面、循序漸進。根據(jù)部署，2017年，中國將在已有的29個縣（市、區(qū)）基礎(chǔ)上，準備再選擇100個縣（市、區(qū)）擴大改革試點。

  如何界定成員權(quán)

《物權(quán)法》第59條規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”

  “但誰是成員？成員的資格界定、權(quán)利責任義務、成員的進入和退出機制等問題，都沒有在法律上得到解決。”張曉山表示。

  這也是集體資產(chǎn)改革需要解決的一大難題。

  “這個事兒聽起來很簡單，但真不容易弄清楚，因為情況相當復雜。”杜鷹透露，浙江省海鹽縣當?shù)卮甯刹肯蛩殧?shù)了10-20余種情況需要界定，包括婚喪嫁娶、當兵上學、入獄服刑、外來務工等情況。為此，當?shù)鼗怂膫€月時間討論，才一一界定，讓這些人享有不同程度的成員權(quán)。

  通常，這種情況在集體資產(chǎn)發(fā)達的東部地區(qū)更為復雜并常見。“集體經(jīng)濟發(fā)展的地方，特別是經(jīng)營性資產(chǎn)沉淀比較多的地方，恰好是人員流動最大、戶籍人口和常住人口最不匹配的地區(qū)。比如，當?shù)貞艏丝诳赡苁?/span>2000人，但外地人口可能是2萬。”張紅宇透露，改革啟動較早的上海地區(qū)在這方面做了大量工作，而上世紀90年代就啟動改革的廣東佛山市南海區(qū)到現(xiàn)在也沒能完全落實這項工作。

  張曉山表示，“很多情況下，尤其在發(fā)達地區(qū)，‘村民’的范圍要大于村組集體經(jīng)濟組織‘成員’的范圍”。他認為，村民與集體經(jīng)濟組織成員身份必須分開，村民自治組織與經(jīng)濟組織的功能與組織形態(tài)也必須分開。

  張曉山透露，全國現(xiàn)有36.5萬個村由村民委員會代行村集體經(jīng)濟組織，大量農(nóng)村社會公共服務支出也由集體經(jīng)濟組織負責。

  他建議，從長遠看，公共財政應覆蓋到行政村一級。村民自治組織與經(jīng)濟組織應該分開，村干部可以交叉任職，“但不同類型組織的功能和服務對象必須區(qū)分開來。”

  集體經(jīng)濟組織的法人地位

        在張曉山看來，除了界定成員的法律空白，理論、法律和政策上對“農(nóng)村集體”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”，也尚無明確的界定。

        根據(jù)現(xiàn)行法律，農(nóng)民集體所有的資源和資產(chǎn)由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營管理，沒有設(shè)立集體經(jīng)濟組織的村則由村委會或村民小組代為經(jīng)營和管理。

  “農(nóng)村的現(xiàn)實情況是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織有法律地位，但無法人地位。”張曉山表示，與農(nóng)業(yè)相關(guān)的法律都提到農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，目前絕大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織沒有在工商局注冊登記，不具備法人地位，具體屬于哪種經(jīng)濟組織類型并不清楚。

  “有的登記為專業(yè)合作社，有的登記為有限責任公司。但后者要求股東在50人以下，如果搞隱性股東將來會有很大的產(chǎn)權(quán)糾紛隱患。”杜鷹說。

  本次《意見》提出，“現(xiàn)階段可由縣級以上地方政府主管部門負責向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織發(fā)放組織登記證書，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可據(jù)此向有關(guān)部門辦理銀行開戶等相關(guān)手續(xù)，以便開展經(jīng)營管理活動。”

  在杜鷹等人士看來，這并非長遠之計。

 “我覺得還是要在《民法總則》里給集體經(jīng)濟組織一把椅子，給他一個坐的地方，能不能就叫‘特殊法人’。”杜鷹說。

  目前審議中的《民法總則（草案三審稿）》第三章第四節(jié)第九十八條，已將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織列入“特別法人”。

  社區(qū)封閉性與人的流動性矛盾

本次《意見》提出，為了體現(xiàn)集體所有的社區(qū)性，農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行。股權(quán)設(shè)置應以成員股為主，是否設(shè)置集體股由本集體經(jīng)濟組織成員民主討論決定。股權(quán)管理提倡實行不隨人口增減變動而調(diào)整的方式。

  張紅宇透露，《意見》在研究制定集體資產(chǎn)股份制改革時，很多地方借鑒了土地制度改革的方式，比如在股權(quán)的管理上，主張靜態(tài)管理、長久不變。實踐中，除了上海、浙江等地，在29個全國試點縣中有24個選擇了靜態(tài)管理。

  雖然中央主張關(guān)上集體經(jīng)濟組織成員“生增死減”的大門，但仍強調(diào)堅持集體不能對外開放。《意見》要求，“現(xiàn)階段的有償退出不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍。”

  張紅宇解釋，這是為了防止外部資本大鱷進入鄉(xiāng)村，在改革過程中將集體經(jīng)濟“改小了、改沒了、改垮了”。

  “外部資本進入的話，他們是很強大的，所以現(xiàn)階段一定要封閉。”張紅宇說。

  葉興慶表示，本次改革的最大難點不在于如何清產(chǎn)核資、確定成員等技術(shù)層面的問題，而在于如何確定擴權(quán)賦權(quán)的邊界、真正實現(xiàn)社區(qū)的封閉性與人的流動性間的兼容與平衡。

  “目前改革還在進行中，農(nóng)民拿到的基于成員權(quán)的各種財產(chǎn)權(quán)的權(quán)能還不完整。因為權(quán)能不完整，所以市場估值定價還不完整，權(quán)能的內(nèi)涵與價值都在變。這種情況下，如果引入工商資本進行權(quán)能交易，未來一旦權(quán)能擴大，資產(chǎn)增值，農(nóng)民可能會麻煩。”葉興慶透露，2004年他在北京周邊某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)有個村子10余個人退出股份。之后，北京地價、房價大漲，全村900余人都得到了收益，這10余人虧損嚴重。

  此外，葉興慶認為，現(xiàn)階段很多集體經(jīng)濟組織承擔著社會管理的功能，這也不允許現(xiàn)階段匆忙引入工商資本進入。

 “隨著市場條件成熟、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進，到農(nóng)民各項權(quán)利意識逐步健全的時候，我們再逐步擴大交易范圍和半徑。”葉興慶表示。

  張曉山則建議，在實現(xiàn)真正開放和流轉(zhuǎn)時，要突破天賦成員權(quán)的限定，將產(chǎn)權(quán)和成員身份相結(jié)合。可以探索建立成員的進入、退出機制，將成員資格的放棄與產(chǎn)權(quán)的有償退出、成員資格的獲取與產(chǎn)權(quán)的購買相集合。

 “允許具備一定條件的人購買成員所應擁有的全部或部分產(chǎn)權(quán)，成為成員或準成員，享受成員權(quán)利，履行成員義務。”張曉山說。（記者黃子懿）

文章轉(zhuǎn)自：中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)