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“雄安新區(qū)”建設(shè)是我國的千年大計(jì)，對(duì)于緩解北京的“大城市病”、促進(jìn)北方振興、深化改革創(chuàng)新均具有鮮明的歷史意義。我們應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)、規(guī)避失敗的教訓(xùn)，循序漸進(jìn)地將雄安打造為以人為本的科技新城。本文摘自《五大增長極：雙循環(huán)格局下的城市群與一體化》，書中對(duì)新時(shí)期我國五大城市群的未來發(fā)展進(jìn)行了細(xì)致研究。

 

 

在1127年的“靖康之變”中，北宋為金國所滅，宋朝偏安于南方。從北宋到南宋的交替，實(shí)則是北方經(jīng)濟(jì)相對(duì)于南方經(jīng)濟(jì)衰落的開始。在此后的數(shù)百年間，長江流域與珠江流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯著超過了黃河流域與其他北方區(qū)域。中國經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出典型的“南強(qiáng)北弱”之格局。

 

我們認(rèn)為，“雄安新區(qū)”之所以被稱為“千年大計(jì)”，其背后實(shí)則有重振北方經(jīng)濟(jì)，使得中國經(jīng)濟(jì)的南北發(fā)展更趨均衡之意。從華北地區(qū)來看，過去呈現(xiàn)出典型的區(qū)域內(nèi)部發(fā)展不均衡。北京、天津是增長的兩極，而河北、山西等省份的發(fā)展則明顯滯后，京津冀的均衡發(fā)展水平遠(yuǎn)低于珠三角與長三角。因此，雄安新區(qū)開發(fā)的長遠(yuǎn)意義或可概括為“北方興、華北均”。

 

集中疏解北京非首都功能

 

雄安新區(qū)的定位首先是疏解北京非首都功能集中承載地，重點(diǎn)是承接北京非首都功能疏解和人口轉(zhuǎn)移。在中國區(qū)域市場(chǎng)分割的大環(huán)境下，北京作為首都，憑借著獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和資源優(yōu)勢(shì)，吸引了大量的人口涌入。2004年，北京曾規(guī)劃到2020年人口控制在1 800萬以內(nèi)，但2010年北京市常住人口已經(jīng)達(dá)到1 961萬；截止到2016年年底，北京市常住人口規(guī)模為 2 173 萬。

 

人口規(guī)模過大引發(fā)了北京交通擁堵、環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化、居住成本高居不下、資源環(huán)境承載力嚴(yán)重不足等“大城市病”。究其原因主要在于，北京作為首都卻聚集了過多的非首都功能：北京是中央政府和國家各部委所在地，也是眾多企業(yè)總部集聚地，教育、醫(yī)療資源密集，是我國的政治、文化、教育和國有經(jīng)濟(jì)中心，從而吸引了大量人口和產(chǎn)業(yè)。

 

北京的核心功能定位是“四個(gè)中心”，即全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心，這四個(gè)核心功能之外的都是“非首都功能”。

 

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，京津冀區(qū)域本質(zhì)上是中國的“首都城市圈”。都市圈的發(fā)展，一方面通過城市間的合理分工，促進(jìn)生產(chǎn)要素的流動(dòng)，帶動(dòng)人口向周邊城市擴(kuò)散，緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施負(fù)荷和公共服務(wù)壓力，有助于解決 “大城市病”問題；另一方面，通過不同城市之間的合作，大城市發(fā)揮輻射效應(yīng)，帶動(dòng)周邊城市發(fā)展，實(shí)現(xiàn)大城市與周邊城市的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

 

基于中國的現(xiàn)實(shí)情況，要解決北京的“大城市病”，城市區(qū)域分工是必經(jīng)之路——北京非首都功能的集中疏解需求決定了雄安新區(qū)的設(shè)立成為必然選擇。在京津冀區(qū)域內(nèi)打造一個(gè)新城，將部分非首都功能進(jìn)行轉(zhuǎn)移，有助于北京“瘦身健體”，使整個(gè)城市群的空間、交通、生態(tài)、人口和經(jīng)濟(jì)資源均勻合理分布。

 

雄安新區(qū)包括河北省雄縣、容城和安新三個(gè)縣，地理位置恰好在北京、天津以及保定的腹地，與京津的距離都在105公里左右，三者形成“正三角形”。這樣的位置作為北京非首都功能的集中疏解地恰到好處：既能與北京相隔一定的距離獨(dú)立發(fā)展，避免了與北京、天津過近導(dǎo)致“攤大餅”的困境，達(dá)不到疏解的目的；也能夠在相關(guān)交通設(shè)施完善之后與北京保持緊密聯(lián)系，避免了距離過遠(yuǎn)，降低新城的吸引力。

 

以點(diǎn)帶面促進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展

 

北京的發(fā)展具有典型的“虹吸效應(yīng)”。所謂“虹吸效應(yīng)”是指隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，完善的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)質(zhì)的公共資源會(huì)從周邊城市不斷吸引人才、投資等資源，這會(huì)進(jìn)一步強(qiáng)化該城市的競(jìng)爭(zhēng)力和吸引力，并持續(xù)地吸引周邊城市的生產(chǎn)要素；這雖然有助于該城市的發(fā)展，但會(huì)惡化周邊城市的發(fā)展環(huán)境，導(dǎo)致“大樹底下不長草”。也即是說，北京的發(fā)展不僅沒有給周邊的城市帶來輻射效應(yīng)，還進(jìn)一步加劇了京津冀地區(qū)的發(fā)展不平衡；河北省所受影響尤為突出，甚至出現(xiàn)了“環(huán)京津貧困帶”。

 

根據(jù)長三角、珠三角的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，京津冀要真正實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展，必須縮小人均GDP差距，充分發(fā)揮各個(gè)區(qū)域的比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)核心區(qū)域與周邊區(qū)域的同步發(fā)展，由此整個(gè)區(qū)域的發(fā)展才能夠形成協(xié)同效益。河北省需要加大力氣優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。

 

從區(qū)域發(fā)展現(xiàn)狀的大背景出發(fā)，設(shè)立雄安新區(qū)將有利于提振河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展，形成一個(gè)新的增長極。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)背景下，在冀中南腹地打造一個(gè)新城,一方面能發(fā)揮新區(qū)的經(jīng)濟(jì)集聚效應(yīng)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈條的發(fā)展，提高周邊區(qū)域的分工水平，有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)；另一方面，特區(qū)政策具有一定的自主調(diào)控空間和制度優(yōu)勢(shì)。

 

作為京津冀政策試點(diǎn)的試驗(yàn)田，雄安新區(qū)能夠在區(qū)域內(nèi)釋放巨大的示范作用，帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。雄安新區(qū)將與張北地區(qū)建設(shè)形成河北兩翼（張北地區(qū)以2022年北京冬奧會(huì)和冬殘奧會(huì)為契機(jī)）補(bǔ)齊區(qū)域發(fā)展短板，形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)互動(dòng)，提升區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展質(zhì)量和水平，構(gòu)成河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新格局。因此，雄安新區(qū)在確保發(fā)揮疏解北京非首都功能的基礎(chǔ)作用的同時(shí)，還有助于促進(jìn)京津冀的協(xié)同發(fā)展。

 

促進(jìn)南北經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展

 

過去十多年，我國一直致力于解決東西部城市發(fā)展的不平衡問題，西部大開發(fā)、中部崛起有效地縮小了東西部的差距，但南北經(jīng)濟(jì)的失衡一直被忽視。

新中國剛成立時(shí)，我國的經(jīng)濟(jì)重心在東北和華北地區(qū)，主要發(fā)展重工業(yè)；改革開放后，我國的經(jīng)濟(jì)重心逐漸南下，南北地區(qū)經(jīng)濟(jì)失衡開始加劇；尤其是經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后，北方眾多產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，經(jīng)濟(jì)下滑壓力倍增。南北區(qū)域經(jīng)濟(jì)的失衡不利于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也不利于北方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。政府在這種背景下設(shè)立雄安新區(qū)，旨在通過謀求京津冀城市群的崛起來帶動(dòng)整個(gè)北方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而有助于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)，促進(jìn)南北經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。

 

“區(qū)域增長極理論”認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長并非在所有的行業(yè)和空間均勻分布，而是首先出現(xiàn)和集中在具有創(chuàng)新能力的行業(yè)；這些行業(yè)集聚在經(jīng)濟(jì)空間的某些點(diǎn)上形成增長極，然后通過極化與擴(kuò)散效應(yīng)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生影響。區(qū)域增長極在自身不斷擴(kuò)大的同時(shí)，也通過各種方式不斷向外擴(kuò)散，從而帶動(dòng)整個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

 

事實(shí)上，北京和天津已經(jīng)處于后工業(yè)化階段，具備形成世界城市群的基礎(chǔ)；但河北省還處于工業(yè)化進(jìn)程中，發(fā)展相對(duì)滯后，而且缺乏一個(gè)參與京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的核心城市，致使整個(gè)區(qū)域難以形成協(xié)同效應(yīng)。雄安新區(qū)位于京津冀協(xié)同發(fā)展的關(guān)鍵軸線上，無疑將成為京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的第三極。

 

不容忽視的另一點(diǎn)是，雄安新區(qū)未來也將承載起與“一帶一路”戰(zhàn)略對(duì)接的重要作用。目前“一帶一路”戰(zhàn)略多局限在華東沿海地區(qū)的“一路”與西北各省的“一帶”，秉承開放發(fā)展的雄安新區(qū)未來將是京津冀地區(qū)與“一帶一路”的連接點(diǎn)，有助于京津冀形成世界級(jí)的城市群。

 

南北平衡是我國未來深層次改革與轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)。雄安新區(qū)作為我國總體區(qū)域戰(zhàn)略布局中的新樞紐城市，其功能不僅僅局限于疏解北京非首都功能和促進(jìn)京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展，還應(yīng)該立足于全國范圍的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)：沿著“雄安新區(qū)→京津冀都市帶→京津冀協(xié)同發(fā)展→環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈→中國北方→東北亞”的發(fā)展邏輯，承擔(dān)起維持中國南北平衡、促進(jìn)中國深度改革與轉(zhuǎn)型發(fā)展等重大國家任務(wù)。

 

新時(shí)代改革開放的試驗(yàn)田

 

雄安新區(qū)是新常態(tài)下深化經(jīng)濟(jì)體制改革，探索新經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力的改革試驗(yàn)田。黨的十九大報(bào)告明確提出，中國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入從高增長向高質(zhì)量轉(zhuǎn)型的“新時(shí)代”，過去傳統(tǒng)粗放的增長模式難以為繼，迫切需要推進(jìn)新一輪的改革，尋找經(jīng)濟(jì)增長的新模式和新動(dòng)力。在改革開放初期，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為排頭兵創(chuàng)造出了“深圳速度”；40年后，新一輪改革開放再啟航，雄安新區(qū)將作為試驗(yàn)田為新時(shí)代的中國經(jīng)濟(jì)帶來“雄安質(zhì)量”。

 

在雄安新區(qū)規(guī)劃出臺(tái)之前，《人民日?qǐng)?bào)》就撰文指出，雄安新區(qū)一是絕不搞土地財(cái)政，二是考慮百姓的長遠(yuǎn)利益，三是絕不搞形象工程。2018年4月，《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》的出臺(tái)進(jìn)一步明確了雄安新區(qū)的發(fā)展定位：作為北京非首都功能疏解集中承載地，要建設(shè)成為高水平社會(huì)主義現(xiàn)代化城市、京津冀世界級(jí)城市群的重要一極、現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的新引擎、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的全國樣板；把雄安新區(qū)打造為綠色生態(tài)宜居新城區(qū)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)、協(xié)調(diào)發(fā)展示范區(qū)以及開放發(fā)展先行區(qū)。

 

具體而言，雄安新區(qū)的改革創(chuàng)新表現(xiàn)在以下幾方面：生態(tài)環(huán)境上，規(guī)劃綱要規(guī)定新區(qū)藍(lán)綠空間占比穩(wěn)定在70%，新區(qū)遠(yuǎn)景開發(fā)強(qiáng)度控制在30%，人口密度控制在1萬人/平方公里；重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)上，新區(qū)重點(diǎn)發(fā)展新一代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代生命科學(xué)和生物技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新材料產(chǎn)業(yè)、高端現(xiàn)代服務(wù)業(yè)以及綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)等；住房制度上，新區(qū)堅(jiān)持房子是用來住的，不是用來炒的定位，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度。總之，改革開放先行區(qū)所帶來的更加靈活的體制機(jī)制將使得雄安新區(qū)成為新時(shí)代新經(jīng)濟(jì)的引領(lǐng)者，未來很多新的市場(chǎng)化改革措施將會(huì)在雄安先試先行。

 

值得一提的是，雄安新區(qū)“平地起”的特點(diǎn)，以中央政府高能級(jí)行政力量為起點(diǎn)，以充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用為核心，為我國建設(shè)全新的制度體制與治理模式提供了可能性。雄安新區(qū)的設(shè)立和發(fā)展將促進(jìn)中國行政體制的改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和行政體制的有機(jī)結(jié)合，不斷完善現(xiàn)代化的國家治理體系。

 

紐約、巴西利亞和世宗市的啟示

 

1．生活宜居、科技引領(lǐng)的新興城市

 

在區(qū)域?qū)用妫凑站┙蚣絽f(xié)同發(fā)展的要求，充分發(fā)揮非首都功能疏解作用；在城市層面，加強(qiáng)與北京、天津、石家莊、保定協(xié)同發(fā)展，明確自身定位，促進(jìn)京津“做優(yōu)”、河北中等城市“做強(qiáng)”、小城市“做大”；在地區(qū)層面，通過交通網(wǎng)絡(luò)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展，促進(jìn)京津冀“多中心、網(wǎng)絡(luò)化”的城鎮(zhèn)空間格局形成。

 

正確認(rèn)識(shí)雄安新區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，循序漸進(jìn)，合理確定短、中、長期的建設(shè)重點(diǎn)。在建設(shè)的初期，明確雄安新區(qū)的歷史定位：作為承接北京非首都功能的區(qū)域，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制房地產(chǎn)開發(fā)，控制落后產(chǎn)業(yè)的進(jìn)入；力爭(zhēng)用5年左右的時(shí)間，完善交通建設(shè)，降低雄安新區(qū)到北京的交通成本，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為承接北京產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移做準(zhǔn)備。

 

在建設(shè)中期，利用未來10年左右的時(shí)間，完善居民生活便利設(shè)施，提高生活舒適度，在政府的引導(dǎo)下，完成部分行政功能、部分央企以及教育醫(yī)療資源的搬遷。

 

在雄安新區(qū)建設(shè)的后期，利用20年左右的時(shí)間，完成北京的非首都功能轉(zhuǎn)移，成為一座生活宜居、科技引領(lǐng)發(fā)展的新興城市，成為京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的重要一極。

 

總體規(guī)劃一旦確定就要堅(jiān)持執(zhí)行，避免短期政績(jī)考核與城市長遠(yuǎn)利益不一致，將長遠(yuǎn)的總體規(guī)劃和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性有機(jī)結(jié)合起來，逐步實(shí)現(xiàn)由“新區(qū)”向“城市”的轉(zhuǎn)變。

 

2．正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系

 

政府和市場(chǎng)在資源配置、生產(chǎn)要素流動(dòng)的過程中作用各有利弊。在雄安新區(qū)建設(shè)的不同階段，應(yīng)結(jié)合發(fā)展規(guī)律，正確處理政府和市場(chǎng)的關(guān)系。紐約新城的建立完全由市場(chǎng)主導(dǎo)，導(dǎo)致新城區(qū)郊區(qū)化、主城區(qū)影響力下降的“逆城市化”現(xiàn)象；巴西利亞遷都完全由政府主導(dǎo)，城市設(shè)計(jì)過于理想化，將城市整體布局設(shè)計(jì)成飛機(jī)形狀，從而為人們的生活帶來種種不便。韓國世宗市的建設(shè)則體現(xiàn)了更多的政府和市場(chǎng)的融合。

 

新城規(guī)劃之初和開發(fā)建設(shè)過程需要充分考慮國情、主城和周邊地區(qū)的區(qū)域發(fā)展階段，正確處理主城區(qū)與周邊城市的關(guān)系，做好產(chǎn)業(yè)分工和功能的合理定位。

 

在新城建設(shè)的初期，充分發(fā)揮政府的引領(lǐng)和帶頭作用，成立專項(xiàng)資金，對(duì)于一些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)進(jìn)行優(yōu)惠補(bǔ)貼。待新城具有一定的功能后，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，未來新城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方向和人口的規(guī)模要依據(jù)城市資源的承載能力而定。在資金來源上，要調(diào)動(dòng)民營資本的積極性，多發(fā)揮社會(huì)資金的集中優(yōu)勢(shì)，也可以成立新的投資公司，負(fù)責(zé)新區(qū)的規(guī)劃。雄安新區(qū)的主要功能在于承載北京的非首都功能，但也要看到，短期內(nèi)北京可以析出的資源還是有限的，更為重要的是新區(qū)應(yīng)該從首都獲取能夠提升自己核心競(jìng)爭(zhēng)力的資源，縮短與北京的差距，吸引更多的優(yōu)質(zhì)資源。

 

3．避免削弱大城市核心競(jìng)爭(zhēng)力

 

新城建設(shè)非一日之功，需要遵循城市發(fā)展的內(nèi)生邏輯，根據(jù)定位，有序引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)遷入。新城建設(shè)應(yīng)該根據(jù)不同的發(fā)展階段與面臨的情況及時(shí)調(diào)整。由于歷史積累的要素基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)的路徑依賴，大城市的吸引力較大，短期內(nèi)難以有效地引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)遷入。但也要避免采取強(qiáng)制的政治手段，過快疏解北京的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致北京城區(qū)的吸引力快速下降。北京應(yīng)該通過非首都功能的疏解，優(yōu)化城市的空間結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步提升在全球價(jià)值鏈中的地位和國際競(jìng)爭(zhēng)力，把自己打造為具有核心競(jìng)爭(zhēng)力的世界級(jí)大城市。

 

4．以“人”為本

 

新區(qū)的建設(shè)，要以“人”為本，既要考慮到整體設(shè)計(jì)的美觀，更要充分考慮到普通居民的需要。要重視公共服務(wù)配套與發(fā)展，建設(shè)水平一流、便捷完善的教育和醫(yī)療公共服務(wù)體系。要培育優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)功能。發(fā)展理念要由以服務(wù)“產(chǎn)業(yè)”為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變?yōu)橐苑?wù)“人”為導(dǎo)向，由“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”各自單一的功能區(qū)向統(tǒng)一協(xié)調(diào)的科技新城轉(zhuǎn)變，提高居住的舒適度和便捷性，減少職住分離的規(guī)劃設(shè)計(jì)。盡力避免巴西利亞的城市設(shè)計(jì)模式，人為地將整個(gè)城市分割為行政、文化、居住等區(qū)域，忽視人的復(fù)雜需求以及城市未來發(fā)展的需要。

 

 

張明 魏偉 陳驍 著 2021年5月 中國人民大學(xué)出版社

在雙循環(huán)格局下，為尋求國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長的動(dòng)力源泉，新一輪的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化成為重中之重。粵港澳大灣區(qū)、長三角、京津冀、中部六省、西三角，是我國最具代表性、最富增長潛力的五個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域。本書深入分析這五個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域不同的資源稟賦、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、政策環(huán)境，并將它們對(duì)標(biāo)國際上有相似特征的成功城市群，以借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探討五個(gè)區(qū)域經(jīng)濟(jì)體未來的發(fā)展路徑、產(chǎn)業(yè)布局及投資機(jī)遇，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)同發(fā)展、鍛造交易成本更加低廉的全國大市場(chǎng)。

 

城市群、都市圈建設(shè)是解決大城市病、優(yōu)化社會(huì)資源配置、擴(kuò)大投資和消費(fèi)的必然選擇，本書對(duì)此進(jìn)行了積極探索，描繪了我國基于城市群戰(zhàn)略的未來發(fā)展新圖景。

 

 

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（作者系中國社科院金融研究所副所長、國家金融與發(fā)展實(shí)驗(yàn)室副主任；來源：昆侖策網(wǎng)【作者授權(quán)】；圖片來自網(wǎng)絡(luò)，侵刪） 

 

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