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　　自古以來，糧食安全就是治國理政的頭等大事。7月1日，新頒布的《中華人民共和國國家安全法》首次將糧食安全納入國家安全體系。2013年底，中央提出實施“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰略。建國以來，在糧食安全這一事關國計民生的重大課題上，中央還是首次冠以“國家糧食安全戰略”這一概念進行表述。國家糧食安全戰略的提出有其特定的背景與內涵，對更好地保障我國糧食安全具有重大的現實指導意義。

　　戰略提出的現實背景

　　其一，新中國成立以來，我國在解決自身糧食安全上取得了巨大成就，需要對我們過往成功的做法與經驗進行全面系統總結。2014年，我國糧食產量達到12142億斤，是歷史最高年產，糧食生產實現罕見的“十一連增”。任何不抱偏見的人都會認同，我國在解決糧食問題上取得了巨大的成績，以占全球9%的耕地、6%的淡水資源養活了全球20%多的人口。中國在保障自身糧食安全的同時，也做出對世界的一大貢獻。這當中，我們有自身艱難的探索與成功的做法，理應好好總結。

　　其二，我國糧食安全面臨新形勢。主要表現在以下幾個層面：

　　第一，我國糧食供需在品種與結構上的新變化，需要我們在有關糧食安全的概念上與國際進行接軌，并在相關保障措施上進行有針對性的調整。特別是需要明晰糧食安全、谷物安全、口糧安全這三個概念。長期以來，在我們的概念與統計口徑當中，“糧食”是包括谷物、豆類、薯類在內的較為寬泛的概念;而聯合國糧食及農業組織將大豆歸類為油料，國外通用的食物、谷物概念與中國這種寬泛的糧食概念有較大區別。多年來，我們一直用糧食自給率作為糧食安全的一個重要的衡量指標。1996年，《中國的糧食問題白皮書》上首次提出我國糧食自給率不低于95%的目標;2008年《國家糧食安全中長期規劃綱要(2008-2020)》再次明確提出，我國糧食自給率要穩定在95%以上。如按我們原有的將大豆作為糧食的統計口徑，我國糧食自給率就已跌破90%，這主要是由于大豆進口快速增長造成的，我國1996年開始進口100萬噸大豆，2013年大豆進口量達6338萬噸，2014年全年進口大豆7140萬噸。這種情狀就與我們一直以來堅持糧食自給率在95%以上的目標相矛盾。因此，就有必要將糧食安全與谷物安全、口糧安全進行區分，國家糧食安全戰略明確提出確保谷物基本自給、口糧絕對安全，這就有利于澄清當前對我國糧食供給保障能力認知上的一些困惑，也便于同國際接軌，同時對于相關的保障措施具有重要指導意義。

　　第二，新形勢還表現在如何正確看待和利用國內國際兩種資源與兩個市場。近年來，我國糧食進口呈增長態勢，2013年，我國進口的糧食(包括大豆在內)首次超過8400萬噸。2014年，我國糧食進口1億噸，其中70%以上是大豆;谷物進口1952萬噸，占到當年糧食總產量的3.2%。進口增加原因也是多方面的，既有需求推動，也因品種調劑，還有因國內糧價高于國際市場價格引發的利益驅動導致進口增加等因素。長期以來，對如何看待和利用國內國際兩個市場問題上有不同的看法，大體分為兩類：一種意見認為，解決中國的糧食問題完全只能依靠自己;另一種意見則認為，解決中國的糧食問題在主要依靠自己的同時，也要合理利用國際市場，合理利用國際市場是節約資源、保護生態與優化成本的一種選擇。鑒于我國在利用國際市場調劑糧食品種余缺方面出現的新情況，需要中央對此明確定調，因此，在這次提出實施的國家糧食安全戰略中對此予以明示，即一方面要“以我為主，立足國內”;另一方面也可“適度進口”。

　　第三，我國當前糧食市場出現的新形勢需要我們進行科學研判與積極應對。生產環節主要面臨三大壓力：一是國內糧食生產成本上升，國內糧食價格已經普遍高于國際市場價格;二是多年來拼資源、拼投入的糧食生產方式，使我國在糧食生產上已背上了沉重的生態壓力，生態環境惡化與資源稟賦制約已成為糧食持續增產的兩道緊箍咒;三是在遵循與合理利用國際規則的前提下，要保護好種糧農民的積極性、提高種糧收益、穩步提升我國糧食供給保障能力。我國糧食生產與農業的發展方式就需要從政策引導、體制創新、科技支撐等方面進行變革與完善，加快實現糧食生產與農業發展方式的轉型。再從流通環節來看，正如2015年全國糧食流通工作會議指出的那樣，在糧食貿易全球化、糧食購銷市場化程度不斷加深的背景下，國內糧食市場運行的各種矛盾交織累積。一是糧食供求總量緊平衡與部分品種階段性過剩的矛盾，二是托市價格面臨雙重擠壓與保護糧農利益的矛盾，三是適度利用國際糧食資源與進口糧食沖擊國內市場的矛盾。糧食生產與流通方面呈現的新情況新態勢，需要我們進行科學研判與審慎考量。

　　第四，盡管近年來我國糧食生產形勢持續向好，但糧食問題任何時候都不能輕言過關。即便是當前處于糧食安全最好的時期，我國人均糧食占有量還不到900斤，僅為發達國家的三分之一左右。同時，應當看到，我國每年新增人口仍在700萬人左右;大量的農業人口轉移到城鎮，這部分群體需要消耗大量的肉蛋奶來滿足生活需求，目前這一群體有兩億人左右;居民收入水平提高，對食物的消費需求升級，這部分食物需要大量糧食來轉化;此外，糧食的用途不斷多元化，各種使用糧食為原料的工業也越來越多，最突出的就是生物燃料?；谝陨弦蛩?，據權威專家測算，全國每年大體增加糧食需求在300億斤左右。糧食需求呈剛性增長，緊平衡將是我國糧食安全的長期態勢。因此，對糧食安全要始終擺在突出的戰略位置加以謀劃與部署。

　　其三，新的糧食形勢需要新的戰略理論作指導。一是澄清對于糧食問題認識上的一些困惑，需要中央定調。比如怎樣看待和利用國內國際兩個市場、兩種資源。二是面對解決糧食安全的重大節點問題，需要明確的政策指引。比如對糧食產能的規劃與引導。三是基于糧食問題對中國的特殊重要性，需要對我國糧食安全進行系統的長遠的戰略規劃，確立整體的戰略方針與保障措施。這樣一來，關于國家糧食安全的整體戰略謀劃就成為我國經濟社會持續健康發展的迫切需要。這次提出的“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”二十字方針的糧食安全戰略切合我國國情糧情實際，回應現實需要，對做好新形勢下的糧食工作，保障國家糧食安全具有極強的理論指導意義。

　　戰略的主要內涵

　　“以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐”這二十字方針是這一戰略的精練概括，其內涵十分豐富。

　　具體而言，“以我為主”是前提。建國以來，在糧食問題上，中國一直把自力更生、獨立自主視為解決中國糧食問題的主基調，始終注重牢牢掌握糧食問題的主動權。習近平總書記多次強調，中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在自己手里。我們的飯碗應該主要裝中國糧。因此，這是審視與思考中國糧食問題的前提，一切的舉措都要基于這個前提。“立足國內”是基礎。我們要從自己的國情糧情出發，保護耕地、改良生態、提高農業科技水平、大力發展現代糧食流通產業，著眼于從全產業鏈來提高糧食產量，提高糧食產業現代化水平，夯實糧食安全的基礎。“確保產能”是重點，作為戰略而言最根本的是要謀遠謀深，作為一個13億多人口的大國，隨著人口的增長與經濟社會的發展，糧食的消費從數量與質量上都會有新的剛性要求。因此，從長遠上對我國糧食產能作好規劃是一項重點工作，要保證我國糧食持續增產的物質基礎與制度設計。“適度進口”是手段。在保障谷物基本自給、口糧絕對安全的前提下，合理利用國際市場調劑糧食品種余缺也是必要的，有時還是一種節約資源和降低成本的合理選擇。“科技支撐”是關鍵。糧食產量的持續增長，糧食安全的切實保障，現代糧食流通產業的發展，農業現代化的推進，歸根到底都要依靠科技進步與創新，科技的支撐與引領是實施整個戰略的關鍵環節。針對當前我國糧情的現狀及可能面臨的新形勢，在一些事關全局的重大問題上，都作出了前瞻性與戰略性的研判與指導。因此，二十字的戰略方針內涵豐富、各有側重、互為補充，構成一個完整的體系。

　　再從整個戰略方針及總體部署來看，彰顯了戰略思維、底線思維、創新思維、辯證思維。在我國糧食生產多年持續向好的總體態勢下，仍然把糧食安全擺在突出的戰略位置，這充分展現了中央對于糧食問題的深謀遠慮。“以我為主，立足國內”就是我們解決糧食問題的底線，也就是習總書記多次強調的，中國的飯碗主要要裝中國糧，中國人的飯碗要牢牢地端在自己的手中。“適度進口”表明了我們對于國際市場的開闊眼界與創新思維，也表明我們在如何利用全球市場解決我國糧食問題的信心，“適度”二字既是我們的理性，也是對全球負責任的表現。因為全球每年的谷物貿易量約為6000億斤，僅相當于我國谷物年消費量的一半左右，而全球還有8億多人口處于饑餓狀態。在戰略的具體部署上，對糧食生產和流通，對糧食數量與質量，對糧食產量與產能等事關糧食安全的重要節點都有考量與舉措，辯證思維始終貫穿于整個戰略的謀劃當中。整個戰略當中強調“確保產能、科技支撐”，就抓住了解決糧食問題的關鍵，抓住了主要矛盾與矛盾的主要方面。

　　戰略的突出特性

　　作為戰略的效用來說，最主要的就是要達成以下目標，即管全局、管長遠、管根本、管關鍵。作為國家糧食安全戰略，除了具備其它戰略都有的一般特性，即整體性、全局性、系統性、前瞻性等特征之外，就針對確保國家糧食安全這一戰略目標，還體現出了以下三個方面的主要特征。

　　一是視野上的全景性。這一戰略突出了堅持與創新，既對過往一些好的做法予以堅持;同時，面對新形勢，又進行了與時俱進的調整。“以我為主，立足國內”就是我們新中國建立以來在糧食問題上秉持的一貫方針。“適度進口”則是從全球糧食市場的變化及我們的國情糧情出發作出的新的科學預判與應對。視野的宏闊囊括了過往的成功做法、現存的矛盾難題、將來的可能挑戰;對國內國際兩種資源、兩個市場作了全面的審視。做到了既重視糧食生產，也重視糧食流通;既思當前，又謀長遠;立足中國，放眼全球;既謀全局，又慮關鍵。

　　二是思慮上的穿透性。主要從兩個方面體現出來。其一是“確保產能”。產量與產能不同，就產量而言，我國糧食“十一連增”，呈現的是較好的發展態勢。但從長期來看，確保產能才能從長遠上保障我國糧食需求與安全。近來相繼出臺的《全國新增1000億斤糧食生產能力規劃(2009-2020年)》及《全國高標準農田建設總體規劃》，都是出于這方面的考慮。其二，就是強調“科技支撐”。我國糧食產量的穩定增長，科技的貢獻功不可沒，從育種、栽培、耕作再到收割、儲存、加工、流通等，科技貫穿于從田頭到餐桌的全過程。2014年我國農業科技進步貢獻率達到56%。從長遠來看，關鍵是要充分重視科技的作用，通過科技的進步發展來帶動糧食生產的穩定增長和整個產業鏈的健康發展。

　　三是指導上的針對性。戰略的提出，切合實際，總結以往成功的做法經驗，一以貫之;針對當前面臨的難題，對癥下藥;對于將來可能面臨的挑戰，未雨綢繆，早作部署，具有極強的針對性與指導性。自2013年底中央提出實施國家糧食安全戰略以來，已相繼出臺了相關重大政策，并先后采取了一系列重要舉措。如2014年國務院第52次政府常務會議決定新增地方糧食儲備總規模500億斤，還決定由中央和地方共同投資，以南方稻谷產區與黑龍江、吉林、內蒙古等省份為主，分兩年新建倉容1000億斤。又如2014年底出臺《國務院關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》(國發〔2014〕69號)，從糧食生產、流通、消費等環節，進一步明確各省級人民政府在維護國家糧食安全方面的事權與責任，對建立健全糧食安全省長責任制作出全面部署。出臺實施《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》，就是為了深入貫徹落實國家糧食安全戰略和中央的一系列決策部署，加快構建國家糧食安全保障體系，落實維護國家糧食安全的責任。還如，在2014年，北方有省市已宣布將地下水嚴重超采區定為重點控制區域，區域內將逐步有序退出高耗水作物種植或休耕;南方有省份則在部分地區已開展重金屬污染耕地修復及農作物種植結構調整試點工作。再有，李克強總理在2015年的政府工作報告當中提出“開展糧食作物改為飼料作物試點”，這表明，我國正在根據國情糧情形勢發展的需要全面拓寬糧食安全的整體視野，等等。這些都全面展現了國家糧食安全戰略對實踐的重大指導作用。

　　綜上所述，國家糧食安全戰略的提出，是中央在對國情糧情精準把脈的基礎上，全面總結以往成功經驗，科學研判糧食發展態勢，切實保障我國糧食安全而作出的重大戰略部署。對澄清當前對于糧食安全的一些認識上的困惑，提高對保障糧食安全重要意義的認識，全面做好新形勢下的糧食工作，確保我們這樣一個人口大國的糧食安全具有重大而深遠的指導意義。

　　作者單位：湖南省糧食局、湖南農業大學

　　文章來源：《中國發展觀察》2015年第12期