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      【摘要】：如果商界的力量比較強大，同時權(quán)力也沒有集中在少數(shù)幾名掠奪成性的政客手中，那么結(jié)果就有可能建立一個穩(wěn)定的、促進經(jīng)濟增長的政治機器，其核心意識形態(tài)歸根結(jié)底就是“國民生產(chǎn)總值主義”，即經(jīng)濟增長不僅有利于商業(yè)盟友，還會讓“經(jīng)濟蛋糕”越來越大，為政客邀買朋友和影響選民提供更多的資本和資源。

今天，在大多數(shù)評估腐敗的指標(biāo)中，雖然美國的分值比中國好一些，但絕不能拿美國的例子說明良好的政府管理就是經(jīng)濟成功發(fā)展的必要前提。在19世紀(jì)，美國曾經(jīng)腐敗泛濫，不僅各州存在很多腐敗現(xiàn)象，就連聯(lián)邦政府也存在許多腐敗。但也正是在這個時期，美國開始從一個處在國際社會邊緣的農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國轉(zhuǎn)變，到1945年成為世界上最發(fā)達的工業(yè)國。

美國歷史上的“鍍金時代”同時也是腐敗泛濫的時代，尤其是19世紀(jì)下半葉，更是被稱為“盜賊橫行的時代”，因為在這個時期，政治體制充斥著唯利是圖的企業(yè)主和政客，他們的政治機器不斷地壓榨經(jīng)濟，盜竊誠實正直的公民的財富。雖然一些最著名的政治機器，比如紐約的慕坦尼協(xié)會等，都是在城市級別運作的，但這些政治機器的組成人員卻分布在各州，甚至分布于聯(lián)邦政府內(nèi)部。美國的政治機器是分散的，在大部分情況下都是獨立運作或者依賴本地力量，這一點不同于韓國、中國臺灣的集權(quán)式的發(fā)展型政治機器。然而，美國這種分散的政治機器也符合我在第二章中講到的政治機器的特點。

美國政治機器背后的驅(qū)動因素是選舉。隨著選舉過程中的競爭越來越激烈，競選者就需要建立起自己的競選組織，以便動員民眾而取得支持，把民眾拉到投票站，并壓制反對派的選民。當(dāng)時，美國的選舉還非常混亂，參選雙方都需要依賴街頭惡棍威脅選民、賄賂、舞弊等不光彩的手段，選舉過程中偶爾還會出現(xiàn)暴力沖突。能否在競爭中勝出不僅取決于競選者是否有能力動員民眾支持自己，還取決于政客是否有能力在兩次大選之間維持其競選組織的運作。競選者獲勝之后就會利用職務(wù)之便回報長期以來支持自己的人，讓他們擔(dān)任政府部門的職務(wù)，這些人包括選區(qū)負責(zé)人、負責(zé)拉選票的黨工、在街頭奔走宣傳的人等。這樣一來，臨時的、特設(shè)的競選組織就變成了長期的政治機器。為了給政治機器的運作提供資金支持，政客們不得不在很大程度上依賴政府公款和公職人員的捐助。擔(dān)任政府公職的前提就是對領(lǐng)導(dǎo)者的忠誠，但這樣也加重了納稅人的負擔(dān)，納稅人被迫為政治機器的核心力量支付費用。此外，政府采購、市政工程、地方公用事業(yè)、交通設(shè)施等方面的合同也都被領(lǐng)導(dǎo)者分給了支持自己的人。地方政府也竭力維護聯(lián)邦政府的領(lǐng)導(dǎo)人建立的政治機器，鞏固其對政治的控制權(quán)。

在大多數(shù)情況下，政治機器的運作并不完全依靠政府公款，還包括企業(yè)輸送的政治獻金，而且在很多城市里，犯罪組織也會為政治領(lǐng)導(dǎo)人輸送政治獻金。如那些擔(dān)任政府公職的支持者一樣，企業(yè)主和犯罪組織的頭目也相信自己給予政治領(lǐng)導(dǎo)人的支持肯定會得到回報，比如獲得市政合同、享受稅收減免、在政府調(diào)控中獲得更好的待遇以及獲得警方的保護，因此，他們的政治支持也是建立在逐利的動機之上的。

一旦政客最終掌握了權(quán)力，就希望通過“誠實賄賂”享有勝利的成果，畢竟，正如紐約的坦慕尼協(xié)會成員普倫凱特所說“如果不能從工作中獲得利益，那么一個有能力的、勤奮的人為什么要把時間投入公共服務(wù)呢？”他借用經(jīng)濟學(xué)中的“機會成本”概念，繼續(xù)問道：“如果公共服務(wù)中無利可圖，而商界的利潤不僅被認為是合理的，還能帶來很大榮耀，那么為什么政客不從事商業(yè)活動呢？如果經(jīng)濟發(fā)展的所有成果全由私人享有，政客什么好處也得不到，那么他們?yōu)槭裁匆獮樯探鐒?chuàng)造盈利空間？如果一名政客什么報答都得不到，為什么他要夜以繼日地服務(wù)公眾、服務(wù)選民？”他總結(jié)說，一名為社會提供良好服務(wù)的政客肯定應(yīng)該得到正常的報答，他從工作中獲得一些利益的做法沒有錯。

簡而言之，美國的政治機器就是一個政商聯(lián)盟，首要目的是控制地方政府，然后實現(xiàn)這個組織及其支持者的政治、經(jīng)濟目標(biāo)。從根本上講，這種形式的政治也是以追求利益為目的的。政客追求的是權(quán)力和“誠實賄賂”。選區(qū)負責(zé)人和黨工肩負著動員選民的任務(wù)，他們追求的是能擔(dān)任政府公職的機會，偶爾參加一下有啤酒和威士忌的熱鬧的野餐會，吃上圣誕火雞以及在嚴(yán)寒時節(jié)能得到一桶煤驅(qū)趕冬日的寒冷。捆綁在政治機器上的企業(yè)追求的是能夠得到政府的優(yōu)惠待遇，而捆綁在政治機器上的犯罪集團希望官員能為其充當(dāng)“保護傘”，希望政府對其違法行為視若無睹。總之，政治就是一場權(quán)力的盛宴，目的就是確保每一位參與者都能從中分一杯羹。

抽象地講，美國的機器政治可能看起來與那些掠奪成性的盜賊統(tǒng)治很相似，而且攻擊機器政治的人也經(jīng)常將其說成是盜賊統(tǒng)治。實際上，這種機器政治的效率如何，在很大程度上取決于掌控這個政治機器的“老板”能否協(xié)調(diào)好各派之間的利益，也就是渴望權(quán)力的人與追求利潤之間的人之間的利益。政治機器作為一個組織，必須想方設(shè)法最大化地保證自己能夠長期存在下去。但哈佛大學(xué)教授安德烈·施萊弗爾與芝加哥大學(xué)教授羅伯特·維什尼認為，在傳統(tǒng)意義上的盜賊統(tǒng)治體制下充斥著“流動的盜賊”，他們往往會肆無忌憚地掠奪，導(dǎo)致出現(xiàn)一種無政府式的混亂狀態(tài)，但美國的政治機器的組織性非常強，這就意味著它比較有能力控制腐敗程度，不至于讓腐敗的程度加重到令政府難以承受的地步。此外，曼瑟爾·奧爾森認為，掌握政治機器的“老板”與“固定的盜賊”一樣，必須阻止下屬們肆無忌憚地掠奪，防止出現(xiàn)“流動的盜賊”，以便維持這個政治機器的健康運轉(zhuǎn)，從而確保自己能獲得源源不斷的收益，同時，他還必須不斷地拓展這個政治機器的規(guī)模，以最大程度地實現(xiàn)長期收益。此外，這些“老板”們還必須正視商界盟友們施加的壓力，限制下屬官員對商界的掠奪，并制定公共政策幫助商界盟友實現(xiàn)盈利目標(biāo)。

當(dāng)然，商界的人很可能要求政界盟友扭曲公共政策，以便利用權(quán)力尋租，并盡量降低分給其“老板”的利益比重。但出于政治因素的考慮，“老板”們可能不會完全同意這些權(quán)力尋租的請求，因為如果權(quán)力尋租的情況太嚴(yán)重，就會對自己造成負面的政治影響，會在下次選舉中將自己置于不利地位。因此，操縱政治機器的“老板”們可能會發(fā)現(xiàn)自己面臨著一種兩難處境：既要讓自己的支持者高興，又要防止權(quán)力尋租出現(xiàn)失控的局面。由此引發(fā)的結(jié)果不可能是一個高效的經(jīng)濟體制，而是一個扭曲的經(jīng)濟體制。在這個體制下，某些企業(yè)和個人獲取利益的成本被轉(zhuǎn)嫁給了整個經(jīng)濟體和社會。在這種金錢換取契約式政治制度下，公民的財產(chǎn)權(quán)可能遭到損害，因為那些無力或不愿付出金錢以參與政治游戲的人可能遭到既得利益者的損害，既得利益者就是利用政治機器獲得權(quán)力的人，包括操縱政治機器的“老板”及其心腹、商界盟友，甚至還包括捆綁在這個政治機器上的犯罪集團。公民的財產(chǎn)權(quán)容易遭到損害的另一個重要的原因在于，最終這個國家是否會墮落到盜賊統(tǒng)治的地步，還是要看操縱政治機器的“老板”是否愿意、是否有能力約束比較貪婪的下屬，限制他們的掠奪行為。如果沒有一位開明的、有能力的“老板”去操縱，那么政治機器有可能迅速演變成盜賊統(tǒng)治，也有可能導(dǎo)致選民為了“把糟糕的政客趕下臺去”而發(fā)起暴動。因此，機器政治并不算完美的政治制度，容易迅速腐爛。

無論從抽象角度還是實際角度來看，機器政治都存在缺陷。但它在美國經(jīng)濟的崛起中發(fā)揮了重要作用，尤其是在南北戰(zhàn)爭結(jié)束之后。一方面，政治機器本身是經(jīng)濟增長的一個副產(chǎn)品，大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共工程為機器政治的延續(xù)提供了資源，因為在這個過程中，政客們可以吧建設(shè)項目“拍賣”給“出價最高的競標(biāo)者”（實為自己的支持者）。或許更重要的是，他們還可以借機設(shè)立一些新的政府崗位，讓自己的支持者去充任。在州和聯(lián)邦這兩個級別上，想要修建運河、收費公路和鐵路，必須有授權(quán)法案，這又為官員獲得現(xiàn)金與傭金創(chuàng)造了條件。事實上，各州在這個時期的經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要角色。政府的金融擔(dān)保和干預(yù)，包括政府將土地贈與企業(yè)讓其修建公路，非常有利于進行大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府項目也是這樣，有助于為工程籌措資金，并降低金融風(fēng)險。在大多數(shù)州，要成立公司，必須先得到授權(quán)，因此，企業(yè)家如果想創(chuàng)立新的股份制公司，或者把私人控股的公司變成股份制公司，就需要先得到本州立法機構(gòu)的授權(quán)。聯(lián)邦政府也把新獲得的西部領(lǐng)土轉(zhuǎn)讓給個人或企業(yè)，使其經(jīng)營大牧場或者開礦。最后，1861年南北戰(zhàn)爭的爆發(fā)導(dǎo)致聯(lián)邦政府大幅增加在戰(zhàn)爭物資上的開支。

因此，與盜賊統(tǒng)治下腐敗與經(jīng)濟增長的關(guān)系相比，美國“鍍金時代”的機器政治下的腐敗與經(jīng)濟增長的關(guān)系有明顯的不同。在盜賊統(tǒng)治下，腐敗官員、官僚等毫無節(jié)制的腐敗會破壞經(jīng)濟命脈，把該國的公共收入和經(jīng)濟資本據(jù)為己有，踐踏了公民的財產(chǎn)權(quán)，迫使經(jīng)濟活動轉(zhuǎn)移到國外或者地下。機器政治賴以存在的基礎(chǔ)就是政治與經(jīng)濟的共生關(guān)系。在地方上，領(lǐng)導(dǎo)者通常會和很多企業(yè)結(jié)盟，幫助企業(yè)獲得公共合同和優(yōu)惠待遇，以換取他們對自己的支持。而那些表示支持的人則希望自己能獲得一份公職。從某種角度來看，支持政治機器的領(lǐng)導(dǎo)人就是一種投資，在這位領(lǐng)導(dǎo)者獲勝之后就能得到回報。

在州和聯(lián)邦這兩個級別中，同樣是這種情況，政客的政治利益與支持者的經(jīng)濟利益結(jié)合在了一起。雖然操縱政治機器的“老板”當(dāng)選為議員后會幫助支持者獲得一些公共合同，但被批評者譏諷為“百萬富翁俱樂部”的參議院幾乎不會向個人提供任何好處，而是竭力保障公共利益，比如穩(wěn)定且可預(yù)期的宏觀經(jīng)濟政策、由金本位制度支撐的硬通貨、開放的國內(nèi)市場、保護性的關(guān)稅等。在這套體制下，純粹意義上的腐敗（利用公權(quán)力謀求私利）與更具政治性的腐敗結(jié)合在一起，在這種腐敗中，政客主要是利用公權(quán)力獲得政治優(yōu)勢，或許順帶從企業(yè)手中獲得一點賄賂。

通過把“老板”們的政治利益和商界支持者的經(jīng)濟利益糅合在一起，機器政治為我在第二章描述過的發(fā)展型腐敗的形成奠定了基礎(chǔ)。但我并不是說是腐敗促進了經(jīng)濟發(fā)展，而是說這種機器政治不同于盜賊統(tǒng)治下的退化性腐敗，因為在機器政治下，腐敗與經(jīng)濟發(fā)展不僅能并存，而且還存在互相依賴的關(guān)系。機器政治能為個人提供選擇性激勵，一般都是比較明顯是好處，比如獲得公共合同和優(yōu)惠待遇，而且它能讓各個政治團體看到，無論從政治角度，還是個人角度來講，如果選擇合作，就能產(chǎn)生共同利益。因此，這種機器政治能產(chǎn)生政治向心力，把不同的甚至是對立的或者敵對的政治團體聯(lián)合起來。實行機器政治的結(jié)局很有可能是建立起一個唯利是圖的政治統(tǒng)治聯(lián)盟，但雖然它唯利是圖，至少會努力照顧到其商界盟友的經(jīng)濟利益。只要政治機器能保障企業(yè)盈利，他們就有動力把部分利潤貢獻出來，更直白地說，拿出一部分作為回扣，以幫助這個政治機器繼續(xù)掌握權(quán)力。因此，政治機器對商界似乎形成了一種寄生的關(guān)系，商界成了政治機器的“金主”，政治機器從商界獲得養(yǎng)分，同時竭力幫助這個“金主”獲得更多利益，使其繼續(xù)存在下去。

因此，簡單地講，機器政治比盜賊統(tǒng)治更加注重發(fā)展經(jīng)濟，因為盜賊統(tǒng)治很容易淪為赤裸裸的掠奪，而在機器政治中，只要私營部門愿意為操縱政治機器的|“老板”們輸送政治獻金，這些“老板”們就愿意保護私營經(jīng)濟。所有，雖然機器政治具有唯利是圖的本性，但有可能推動政治與商業(yè)建立起合作的關(guān)系，促進經(jīng)濟增長，所以這種制度比盜賊統(tǒng)治優(yōu)越，也比無政府主義和掠奪性腐敗優(yōu)越。通常來講，固有的政治秩序崩潰，或者在長期動蕩的情況下容易出現(xiàn)無政府主義和掠奪性腐敗，這兩種情況都不利于投資和經(jīng)濟持續(xù)增長。事實上，如果商界的力量比較強大，同時權(quán)力也沒有集中在少數(shù)幾名掠奪成性的政客手中，那么結(jié)果就有可能建立一個穩(wěn)定的、促進經(jīng)濟增長的政治機器，其核心意識形態(tài)歸根結(jié)底就是“國民生產(chǎn)總值主義”，即經(jīng)濟增長不僅有利于商業(yè)盟友，還會讓“經(jīng)濟蛋糕”越來越大，為政客邀買朋友和影響選民提供更多的資本和資源。

作者：魏德安（Andrew  Wedeman），現(xiàn)任美國佐治亞州立大學(xué)政治學(xué)教授，15年來一直研究中國的腐敗問題，著有《雙重悖論：腐敗如何影響中國的經(jīng)濟增長》。

摘編自《雙重悖論：腐敗如何影響中國的經(jīng)濟增長》一書，中信出版社，2014年版，譯文略有改動。