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市場、私有化和腐敗

點擊：  作者：包大為    來源： 世界社會主義研究  發布時間:2018-08-05 10:17:20

 

市場、私有化和腐敗

〔美〕德布拉·薩茲 著

包大為 譯

編者按：近年來，在公共管理研究領域出現一種認識誤區，有人將政府提倡的公共服務市場化，理解為全面市場化，包括關系國計民生的重點公共服務部門也可以市場化。但是，從實踐方面看，一些西方國家實行的公共服務私有化改革，其直接后果就是導致了“私人獲益，公眾受損”。美國斯坦福大學教授德布拉·薩茲，以他親眼所見，觀察、分析和研究了美國公共服務私有化的做法、后果及其教訓。特刊此文，以饗讀者。

關鍵詞：公共服務 私有化 腐敗

本文譯者，年輕的包大為同志，浙江大學人文學院哲學系助理研究員

最近幾十年，市場供給在諸多領域已經完全或部分取代了政府供給。在20世紀七八十年代的美國和部分歐洲國家，許多涉及通信、電力、交通和供水的國有企業都被承包或出售給了私人團體。這些國家的政府，尤其是美國政府，同時也將一些核心功能“外包”了出去，福利供給和軍隊事務與日俱增地交給了私人之手，甚至在今天已經產生了一定程度的市場競爭。人們通常會將效率理解為這種外包行為的合理性，盡管有時這種外包行為的出發點是政府為了削減公共預算、減弱或規避公共部門的權力。

筆者認為有以下三個政府核心功能轉移至私人部門的典型例子：第一，軍事事務。美國在伊拉克和阿富汗的軍事事務中有很大一部分被交給了私人承包者。2007年，在伊拉克大約有18萬名私人承包者協助16萬名正規軍，私人承包者的數量事實上超過了美軍人數。[①]第二，監獄。整個美國將近一半的移民囚犯被關在私營監獄中。根據司法統計局（Bureau of Justice Statistics）的數據，截至2008年，美國160多萬名州、聯邦囚犯中約有16％被關在了私人機構。[②]第三，安保。截至1999年，全美的私人安保產業共雇傭了150萬人，同時卻只有82.8萬名警察。[③]當前美國私人安保人員的數量已將近兩倍于警察。

我們應當如何看待私人供給軍隊事務、安保和監獄？每一項私有化都會帶來可能的成本和利潤。私人供給也許會更高效，但這可能會使決策者對實際損害生產力的情況承擔更少的責任。[④]這可能會削弱政府的能力，但也可能以令人不安的方式增加政府的權力。例如，使得政府能夠做一些公眾可能不喜歡的事，如代價甚高的干涉他國的行為。[⑤]

雖然一些人并不反對電力和郵政服務的私有化，因為這些私有化的確提高了效率，但是相同的人群卻往往對監獄和軍事的私有化感到不舒服，即使這些私有化同樣增加了效率。本文將針對這些公共服務轉向基于市場的私有化提出三個質疑，這些質疑與效率和政府能力無關。[⑥]每一個針對私有化的質疑都將以不同的方式與腐敗（idea of corruption）相關聯。這三種理解腐敗的方式是截然不同的，盡管這些方式在我們思考私有化決策中都有其作用。

一、腐敗的三種類型

 

1.個人腐敗（IndividualCorruption）

關于腐敗最基本和普遍的觀念是個人腐敗：公職人員或涉及公共事務的個人對私人利益或好處的追求，以及通過交易而實現私人利益的提升。[⑦]個人腐敗包括各種行為，例如賄賂、禮物、性和裙帶關系。這些情況都使得個人或其代理人受益，但是卻與其所扮演的公共角色的要求相違背，并且不符合其所服務的公共機構的目的。這些都是非法個人利益以各種方式污染公共領域的情況。

當然，存在著各種方式的私人利益：一個讓他人作偽證的警察，其動機也許是錯誤的正義感，而非私人物質利益。[⑧]學者為了獲得榮譽或聲望而偽造數據的行為通常也被認為是腐敗。然而，個人腐敗的核心定義是確切的：私人利益對公共領域不恰當的入侵。不僅是各種形式的報酬（quidpro quo benefit），更是一些通過瓦解公共角色和公共責任而獲取的更為隱秘和非物質的個人利益。

2.內在腐敗（IntrinsicCorruption）

第二種腐敗形式，筆者稱之為“內在腐敗”，這種腐敗發生于善（good）并沒有被以合適的方式對待。例如友誼。邁克爾·桑德爾指出，友誼是一種善，但是如果將其當作市場的善（marketgood），就會扭曲和削弱它。假設你想擁有更多的朋友，你會試圖去買到他們嗎？也許不會。片刻的反思就會告訴你這是行不通的。盡管有些服務是可以購買的，但是你卻并不能真正買到“朋友”。購買友誼的金錢以某種方式將這種“友誼”蛻變成其他的東西。[⑨]

在本文的論題中，內在腐敗的情況通常表現為將本質上屬于公共善的產品挪用為私人善（private good）。例如，法官在考慮刑法時不得以財政目的為動機，這對刑事司法制度的適當運作是至關重要的，但是這一制度的私有化卻無法實現這一點。并不是因為在司法見解中市場競爭無法得到發展，而是因為司法服務的買賣（如現實所示，將自動地）成為分配正義程序的腐敗。

類似的，如作為國會之特權的立法權。將國會的立法權下放給私人團體的企圖通常會被大多數人認為包含了內在腐敗。這種觀點可以追溯到1690年，洛克曾寫道：“立法機關不能把制定法律的權力轉讓給任何他人；因為既然它只是得自人民的一種委托權力，享有這種權力的人就不能把它讓給他人。只有人民才能通過組織立法機關和指定由誰來行使立法權……當人民已經表示愿意服從規定，受那些人所制定的和采取那些形式的法律的支配時，別人就不能主張其他人可以替他們制定法律。他們除了只受他們所選出的并授以權力來為他們制定法律的人所制定的法律的約束外，不受任何其他法律的制約。”[⑩]

至少在民主國家，政治合法性被廣泛地理解為排除將這種立法權轉讓給私人的可能性，盡管這種轉讓事實上確實存在。[11]

3.制度性腐敗（InstitutionalCorruption）

第三種腐敗形式表現為一種制度的目的隨著時間被瓦解。為了將此種形式與個人腐敗和內在腐敗相區分，筆者將此稱之為制度性腐敗。制度性腐敗不一定包括了利益交換，也不一定導致某種善的枯竭或變更。制度性腐敗是一些本身可能無害，但是在被長期廣泛實施之后能夠瓦解制度之目的的活動。例如，接受被假設為不是行賄的競選獻金，這也許不屬于個人腐敗，也不屬于內在腐敗。這種競選獻金有時會增強，或至少不損害政治競爭和公民代表的善（goods）。但是競選獻金的確會被視為腐敗，俟其達到了一定的規模和頻度，將會趨向于瓦解制度的程序，并由此毀滅代議制民主制度的本質與核心。[12]

由此，筆者確定了腐敗的三種形式：個人腐敗、內在腐敗和制度性腐敗。盡管這些概念在實踐中很難被區分，并且經常伴生出現，但它們是有本質區別的。在特定的情況下，這些概念能夠從不同的視角指向改革的方向。

二、腐敗和監獄、軍隊事務私有化

 

1.個人腐敗和監獄、軍隊事務私有化

私營監獄和私人軍事承包者之所以讓人困擾，是因為人們擔心市場機制會激化腐敗的個人特質。雖然曼德維爾[13]將私人之惡贊頌為公共德行，但是我們卻見證了諸多私人之惡只會導致公共之惡。從個人腐敗的角度來看，雇傭軍的問題在于他們本質上是為賄賂而戰的士兵。這當然可以被看作是動機的內在腐敗的一個案例，同時也是個人腐敗的一個例子。此外，接受這樣的賄賂之后，似乎有理由擔心私人利益將繼續侵犯公共利益。關于這個方面，馬基雅維利擔心私營雇傭軍不可能在戰斗中奮力拼殺，因為他們并不能深刻地認同所參與的戰爭的緣由。在這個例子中，我們可以看到個人腐敗的核心內涵：私人利益污染了公共利益。

然而，需要注意的是，如果我們擔心的是金錢動機對個人參與戰爭的破壞性影響，我們將難以區分雇傭軍和正規士兵。畢竟，正規士兵通過服役而獲得報酬，而今天志愿參軍又使得軍事市場本身成為一種“職業選擇”。許多人因為這是他們最好的就業選擇而參軍。但是，這些士兵中的大多數的確能夠認同自己國家的事業，而且研究表明，相比雇傭軍，他們更能夠認同與自己一起參戰的人們。

至少，個人腐敗概念的倡導者應該將自己反對“黑水”[14]（Blackwater，現稱為Academi）的觀點延伸至普通征兵。一些理論家已經開始著手拾起“這顆子彈”，并且已經提出了一個倡導草案，但是很多人試圖在雇傭軍和志愿者士兵之間劃出清晰的界線。事實上，在單純描述性的層面，私營和公共軍隊的行為并不容易被區分。引用一個相關的例子：在正常狀態下，我們已經很難看出一名在街上巡邏的警察與一名坐在辦公樓前臺的私人安保人員所做之事有什么根本的區別。[15]在涉及“黑水”這樣的私人武裝的例子中，了解這些承包者是否只是支持國家的軍事部門，還是根據自己的原則為私人利益而戰，這是至關重要的。

人們對軍事和監獄私有化的另一個擔憂聚焦于引入市場激勵的長期影響。在許多情況下，引入市場激勵會排擠掉利他行為。例如，在一個著名的實驗中，研究人員設置了6家海法日托中心（Haifaday-care）對那些習慣性遲到接孩子的父母處以罰款。[16]研究人員希望這種罰款能夠成為這些父母準時的事關私人利益的理由。結果這些父母卻以加倍的遲到時間來回應這個罰款。盡管三個月后這個罰款取消了，但是遲到現象卻得到了延續。存在一種關于這一結果最為似是而非的解讀，罰款降低了家長的道德義務感——不應該占護理者的便宜；同時卻讓家長將遲到視為某種可以購買的商品。

諸如此類的研究說明，在某種情況下，部分內在動機會因為價格激勵的引入而被摧毀。在準時接孩子的例子中，由避免罰款之價值引發的私人利益計算可能排擠掉了父母對護理者的利他性關切。因此，私人利益激勵能夠削減公共價值，當曾經受到公共監督的公共資金（國家軍事開支）更為容易地躲避公眾視野并轉移至私人賬戶（黑水的財務賬戶），私人利益囤積的風險必然會增加。

私人雇員是否比公職人員更為腐敗？人們對金錢激勵在私人部門所扮演的角色的擔憂是理所當然的。金錢激勵可以激勵人們以不同的方式采取行動，而不是讓人們單純基于利他主義或忠誠行事。但我們必須保持謹慎，不能簡單地假設公職人員必然地比私營部門的雇員顯示出更多的親社會的（pro-social）利他行為。在私營公司和大型官僚機構中，激勵員工的方式融合了利他主義和個人私利。如果每個人都只為狹隘私利行事，沒有一個大型機構能夠生存下去，因為合作會極大地受阻。[17]此外，個人腐敗似乎在公共和私人環境中都能夠滋生蓬勃；數額巨大的個人腐敗案例不斷地在所有社會機構中都曾經出現，政府、私營和非營利的部門。例如最近一些引人注目的案例：安然（Enron）的賬外交易（off-the-books transactions）；美國聯合慈善總會（the United way）高管轉撥資金；民營公司以令人咋舌的價格簽下防務合同，這些合同據估計將耗費美國至少310億美元，并且可能在伊拉克和阿富汗戰場耗費600億美元。

2.內在腐敗和監獄、軍隊事務私有化

一些人在忽視實際后果的情況下，極力反對將私營監獄和軍隊視為內在性的錯誤。如果我們將雇傭軍定義為雇用自己的人，那么這個人不太可能為正當的理由而參戰（盡管，正如上文所說，關于存在多少這樣的士兵是一個有趣的問題）。根據這個定義，動機的內在腐敗是存在的。當然，在私人安保公司的個人是否能夠被稱為雇傭軍也是一個有待討論的問題。但是，在內在腐敗的維度，還存在著一個反對私有化的重要論點。根據這個論點，一些重要之善（goods）的私有化必然會由于無法實現這些善而失敗，因為私有化不可避免地需要將這些公共善轉化為私人之善。[18]

筆者曾經提出，可以將此論點運用于司法和立法的問題。但是，當被宣布的（司法或立法）決定由私人團體來執行時，這一運用會變得不那么清晰。雖然參戰的決定，在美國是一個不可置疑的公共決策，戰爭必須通過總統來宣布，沒有人會認為私人團體有資格以國家的名義宣戰。有些人也許會認為最好由私人機構來實施戰爭，因為如果這些機構能夠更好地完成戰爭，那么就應該將戰爭交給它們。類似地，如果私營監獄能夠更為高效，為犯人帶來更好的結果，并且能夠在政府的有效監督之下運作，那么為什么不能允許私營監獄的存在呢？

機構與其執行的善之間的關系的性質是否能夠決定善本身的性質？一種善的執行者與這種善的接受者之間的錯誤關系是否會腐化善本身？我們需要考慮兩種情況。首先，贈予禮物的情況，為你所愛的人購買禮物和通過秘書來執行此事有著本質的區別，盡管事實上你的秘書是一個更好的、更有創造力的購買者。至少在一個私人之間交換禮物的行為經常會使得這種替代性行為變得不合理，或者至少使得這種替代性行為令人質疑。其次，所謂的血仇（bloodfeuds，例如《羅密歐與朱麗葉》中的卡布利特與蒙特鳩），即懲罰那些違背家庭榮譽的人是每個家庭成員的義務。復仇行為的道德取決于這樣一個事實：即集體所執行的懲罰所涉及的是家庭中的一員；否則，復仇的行為就不再是“光榮處決”，而是單純的謀殺。盡管第三方團體可能更善于殺戮，但也更善于最小化對無辜旁觀者的傷害。[19]

在筆者看來，針對內在腐敗的論點大多相似：這些論據取決于被視為官方行為的懲罰或戰爭，在這些行為中執行代理人必須與發布裁決的國家保持正確的關系。除了這種關系的背景，私人方面的行為被認為是別的東西；在私營監獄的例子中，我們所得到的是私人懲罰而不是正義；在私人保安部隊的例子中，我們得到的是兇殺，而不是國家自衛的行為。

既然公共和私人行為者在執行國家的命令時都有自由裁量權，那么這個論點最終取決于表明國家官僚機構之間的關系比國家與私人行為者的關系更緊密，而且二者的品質有著巨大差異。多夫曼（Dorfman）和哈雷爾（Harel）將公職人員在忠誠之外導向國家的制度性實踐，能夠使得公職人員與國家的目的更為緊密地聯系起來。[20]相反，私人雇員擁有其參與的機構，而這些機構尤其是自身的目的，二者在成本利潤的計算上有著更多的差異。這一論點凸顯了在與國家的關系中私人承包者與公職人員之間的差異。

內在腐敗的概念為私有化提供了一個饒有意味的視角。我們應該注意這一視角終止了關于私有化決策的福利和效率的爭論。對比今天馬薩諸塞州的私營監獄和1962年亞拉巴馬州的一個國營監獄。我懷疑在大多數情況下，私營監獄會在犯人福利方面實現更大的提升，尤其當這個犯人是黑人時。

國營監獄由于諸多方面的低效率而聲名狼藉，例如在組織累犯（recidivism）、犯人教育、保持最低限度的安全、提供基本醫療、住房、營養，以及恰當對待犯人等方面。既然私有化能夠在這些方面帶來更好的結果，那么這是否構成了私有化本身的一個頗具分量的理由呢？而且，如果私營監獄能夠以更低的成本來實現社會目標，這是否應該成為我們思考私有化的一個重要因素？當然，內在腐敗的論點的重點就是為了駁倒這些利弊權衡。

如果多夫曼和哈雷爾對于國家與其代理人之間的動機關系在下滑的論斷是正確的，那么內在腐敗的論點也許應該被視為提出了一個監管性的挑戰。撇開行為機構的身份，個體的行為和國家指令之間的紐帶是復雜的，但是當涉及諸多截然不同的機構和多重的承包團體時，這種紐帶就會變得更為復雜。私營監獄和私人部隊通常會與很多代理機構有著分包關系，這使得腐敗和浪費更難被人察覺。當這些分包代理機構作出自利的決策，尤其當這些決策并不違反法律，并且不是單純被貪婪所驅動時，浪費和腐敗也同樣不易被發現。在遭受高額罰款和戰爭的情況下，內在腐敗的論點引起了人們的關注，即監管機構不足以防止為各種機構而工作的多重的、關系遙遠的行為者的濫用。他們將無法阻止國家目的的偏移。這將導致第三種腐敗的形式：制度性腐敗。

3.制度性腐敗和監獄、軍隊事務私有化

制度性腐敗的概念是指某種制度的公共目的因為某種實踐而被消解。這種形式的腐敗不像個人腐敗和內在腐敗，能夠從單個例子中來把握，制度性腐敗存在于一系列消解某種制度的核心目的的漸進關系或實踐當中。

為什么關于制度性腐敗的憂慮會出現在軍事和監獄的私有化方面？

如果降低犯罪數量真的是事關社會利益的重大事務，那么在監犯人的數量，以及私營監獄產業鏈的利益就可以被導向完全不同的方向。有兩個具有說服力的例證：一個是，最近，私營監獄業秘密地參與起草了亞利桑那州嚴厲的反移民法，這一法律（順便提一下）將會極大地增加對移民拘留中心的需求；另一個是，美國矯正公司（Corrections Corporation of America）通過主動在48個州購買監獄為這些面臨財政危機的州減負，但前提是，這些州必須同意這些被購買的監獄在未來20年保持90%的滿員狀態。

同樣，我們可能對政體廣泛依賴私人安保力量的后果深表擔憂。安保公司只有在旺盛的服務需求的情況下才能自我維持。實現這一點的一種方式就是通過不遺余力地增加焦慮感、恐懼和不安全感，來最終改變客戶對威脅的認知。[21]但是這種對安全偏好的操控會影響社會利益，而社會利益本身則要求最好的安全狀態。因此，安全事務中基于市場的私人安保的比例可能會有害于向人民提供最優的保護（假設國家本身能夠提供這種最優的保護）。

在這些私營行為者的情況中，它們都有著自己的行為目的，同時卻都是合法的，并沒有威脅或顛覆公共目的。當然，在評估私有化的最佳政策時，我們也需要保持謹慎，不要在問題的反面將政府在監獄（或安全）方面的作用理想化。政客有時候為其自身的目的而操控恐懼，州政府忙著為其人民的安全建造新的監獄，而由州政府提供的監獄系統則充滿了各種與重要的社會利益相悖的行為。

在某種情況下，私有化之所以會威脅甚至腐化公共機構和公共目的，是因為私有化允許一些人退出一種普遍提供的善（commonlyprovided good），而那些無法退出的人則會因為這種善的供給而受到威脅。例如，在美國，越來越多的社區將自己用鐵門圈了起來，并自己提供垃圾收集、維持安全和修造路燈。這些社區正在急于通過此——在某些情況下，已經獲得了一些財產稅的退稅。[22]這將導致糟糕的第三方效應。

為什么？這些社區也許會問，我們是否應該為自己所提供的服務而有求于公共資金？國家安全的基礎就會被動搖，當一些社會群體無法獲利，或者認識到自己無法在國家中獲利，就會開始尋求免除自己納稅的義務。這就是私有化導致公共目的腐敗的重要途徑：通過破壞對國家應提供的最低安全水平的支持。

三、結論

 

以上三種腐敗類型對于分析政府私有化軍事事務和監獄有著重要的意義。個人腐敗是私有化問題中需要考慮的重要因素之一，包括瀆職等行為，其影響也在個人腐敗的范疇中；私有化在內在腐敗和制度腐敗方面都給政府事務提出了嚴峻挑戰，盡管私人行為有國家的授意，但他們無法將其行為上升為國家行為；通過制度性腐敗的視角來審視安保力量和監獄的私有化，在這兩個案例還可以適用于更廣泛的領域：如競選籌資、教育私有化和金融領域。尤其是金融領域的腐敗行為，雖然對社會造成了嚴重的后果，卻尚未得到應有的重視。

作者：〔美〕德布拉·薩茲著，斯坦福大學哲學系教授、斯坦福大學倫理研究中心主任

譯者：包大為，浙江大學人文學院哲學系助理研究員

文章來源：原文載于《世界社會主義研究》2018年第6期

注釋：

*本文系中國博士后科學基金第62批面上資助項目“關于所有權現象及其觀念史的唯物主義分析”（2017M621960）的階段性成果。

[①]Christian Miller,Contractors Outnumber Troops in Iraq: The Figure Higher than Reported Earlier,Doesn’t Include Security Firms. Critics Say the Issue is Accountability, Los Angeles Times, July 4. 2007.

[②]http://www.bjs.gov/index.cfm?ty=tp&tid =141.

[③]Jaap De Waard, The Private Security Industry in InternationalPerspective, European Journal on CriminalPolicy and Research, vol.7, 1999, pp.155.

[④]Martha Minow, Public and Private Partnerships: Accounting for the New Religion,Harvard Law Review, vol.116, 2003,pp. 1229-1270.

[⑤] JonMichaels, Privatization’sPretensions, Universityof Chicago Law Review, vol.77, 2010, pp. 717-780.

[⑥]Chiara Cordelli, TheInstitutional Division of Labor and the Egalitarian Obligations of Nonprofits, Journal of Political Philosophy, vol.20,no.2, 2011, pp.131-155.

[⑦]Dennis Thompson, Ethics inCongress: From Individual to Institutional Corruption. Washington, DC:Brookings Institution. 1995.

[⑧]Seumas Miller,Corruption, In StanfordEncyclopedia of Philosophy, edited by Edward N. Zalta. Stanford University,1997. Article published September 14, 2005. Revised February 2, 2011.http://plato.stanford.edu/archives/spr2011/entries/ corruption/.

[⑨]Michael Sandel,How Markets Crowd Out Morals, BostonReview, May 1. 2012.

[⑩]〔英〕洛克：《政府論》（下篇），葉啟芳、瞿菊農譯，商務印書館2014年版，第89頁。

[11]在美國，建筑物區分所有權法（law of condominium）允許一個私人承包者建造一個城鎮（例如，馬里蘭州的哥倫比亞市，或弗吉尼亞州的雷斯頓市，二者都是小城市），并建立了一整套立法（法律通常要求絕大多數的支持）體系、監管體系和稅收體系。如果一個人買了一套房就必須同意以上所有的法律和制度。

[12]Dennis Thompson, Ethics inCongress: From Individual to Institutional Corruption. Washington, DC:Brookings Institution. 1995.

[13]Bernard Mandeville, The Fable ofthe Bees, or Private Vices ,Public Benefits. Indianapolis: HackettPublishing. 1997(1714).

[14]黑水：指黑水公司，即阿卡德米（Academi）。是美國的私人軍事安保公司，由前海豹突擊隊軍官埃里克·普林斯（Erik Prince）在1997年建立。最初名為黑水（Blackwater），后因制造各種暴力事件而備受全球輿論譴責，遂在2009年改名為Xe Services，2011年改為現名。但人們仍習慣用臭名昭著的“黑水公司”稱呼之。

[15]Joseph Heath, Filthy Lucre:Economics for People Who Hate Capitalism. New York: Harper Collins, 2009.

[16] Uri Gneezy, Rustichini Aldo, A Fine Is a Price, Journal of Legal Studies, vol.29, no.1,2000, pp.1-17.

[17]Allen Buchanan, Toward a Theory o f the Ethics o f BureaucraticOrganizations. Business Ethics Quarterly,vol.6, 1996, pp.419-440.

[18]Avihay Dorfman, Harel Alon, The Case Against Privatization, Philosophy and Public Affairs, vol.41,no.1, 2013, pp.67-102.

[19]Harel Alon, Why Only the State May Inflict Criminal Sanctions: The Case AgainstPrivately inflicted sanctions, LegalTheory, vol.14, 2008, pp.113-133.

[20]Avihay Dorfman, Harel Alon, The Case Against Privatization, Philosophy and Public Affairs, vol.41,no.1, 2013, pp.67-102.

[21] Rutger Claassen, The Marketization of Security Services, Public Reason, vol.3,no.2 , 2011,pp.124-145.

[22] Andrew Stark, America the Gated?Wilson Quarterly, vol.22,no. 1, Winter, 1998, pp.58-79.

文章來源：原文載于《世界社會主義研究》2018年第6期