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梁玉柱 ： 國家規(guī)劃如何有效保護社會？

點擊：  作者：梁玉柱    來源：《浙江社會科學(xué)》  發(fā)布時間:2018-07-24 15:01:32

 

  

原標題為：《國家規(guī)劃如何有效保護社會？基于改革開放40年中國社會保險發(fā)展歷程的研究》

 

國家規(guī)劃是國家提供社會保護的一種方式，與法律型治理、指令型治理不同。學(xué)術(shù)界分別從整體性知識、地方性知識以及價格信號作用三個角度對規(guī)劃治理的有效性進行論證。中國建國以來就深受國家計劃/規(guī)劃這種管理方式的影響，尤其是改革開放后，國家計劃在中國發(fā)生了根本性的轉(zhuǎn)變，成為具有戰(zhàn)略指導(dǎo)意義的國家規(guī)劃。本文基于對改革開放40年中國社會保險發(fā)展歷程的分析，探討國家規(guī)劃如何有效促進社會保護。研究發(fā)現(xiàn)，在中國社會保險體系建設(shè)過程中，國家規(guī)劃面臨著發(fā)展重心的選擇，尤其是在后發(fā)國家追趕的背景下，身份機制能夠主導(dǎo)權(quán)利機制。國家規(guī)劃在社會保護中既需要保護社會免受市場機制的全面侵擾，也利用市場在資源配置中的優(yōu)勢，以此增強國家財政能力和居民自我保障能力。國家規(guī)劃目標的實現(xiàn)依賴科層制內(nèi)部的高效協(xié)調(diào)，通過“放權(quán)”、“讓利”調(diào)動地方政府的積極性，也要通過約束、考核等保證政策的執(zhí)行。國家規(guī)劃保護社會并非一勞永逸，而需要一系列相契合的制度安排。

 

01問題的提出

 

社會保護是卡爾·波蘭尼在《大轉(zhuǎn)型：我們時代的政治與經(jīng)濟起源》一書中提出的經(jīng)典概念。波蘭尼提出，現(xiàn)代社會由一種雙向運動支配著：市場的不斷擴張以及它所遭遇的反向運動（即把市場的擴張控制在某種確定方向上）。雖然這種反向運動對于保護社會是必不可少的，但歸根到底，它是與市場的自我調(diào)節(jié)不相容的，因此，也是與市場體系本身不相容的。市場作為資源配置的一種方式，社會保護與市場體系不相容的話，主要體現(xiàn)在不依賴市場調(diào)解的資源配置方式。波蘭尼尤其強調(diào)，一個包含勞動力、土地、貨幣市場的自發(fā)調(diào)節(jié)的市場體系的運行有毀滅社會的危險。共同體的自我保存措施要么是有意阻止這些要素市場的建立，要么是干擾它們的自由運行。因此，在波蘭尼的理論視野中，對勞動力、土地、貨幣的“去商品化”是社會保護的核心內(nèi)容。不依賴于市場經(jīng)濟，嚴格限制市場調(diào)解的范圍與社會主義思想具有相似性。經(jīng)典的社會主義理論認為，社會主義通過中央計劃進行資源配置，市場是具有剝削性的配置方式。在這個層面上，波蘭尼的思想與馬克思主義聯(lián)系在一起。社會保護如果不依賴市場體系的話，那么社會保護的行動者應(yīng)該是誰？在波蘭尼的論證中，反向運動的目標是對人和自然以及生產(chǎn)組織的保護，運用保護性立法、限制性的社團和其他干涉手段作為自己的運作手段。我們看到，波蘭尼的理論中，保護性立法是第一要位的，國家權(quán)力是社會保護的核心主體。經(jīng)濟學(xué)家約瑟夫·斯蒂格利茨在《大轉(zhuǎn)型》的序言中強調(diào)，一個政府積極參與介入的經(jīng)濟體，絕對優(yōu)于自律性市場。然而，我們知道，不僅市場具有掠奪性，國家權(quán)力也會出現(xiàn)“監(jiān)管失靈”、“權(quán)力腐敗”等問題，危害到社會利益。因此，國家權(quán)力在保護社會時是具有條件的，而這是波蘭尼并未詳述的。為了回答國家權(quán)力如何有效保護社會這一問題，本文選擇以中國改革開放40年來國家規(guī)劃在社會保險領(lǐng)域的變化歷程為研究對象。

 

在新中國成立之前，馬克思主義就是中國共產(chǎn)黨革命的指導(dǎo)。其后，馬克思主義成為中國建設(shè)、改革時期的指導(dǎo)思想。1949年新中國成立后，經(jīng)過短暫的社會主義“三大改造”運動，建立起計劃經(jīng)濟體制，幾乎不存在市場機制。中國的社會特點被稱為“總體性社會”，社會的政治中心、意識形態(tài)中心、經(jīng)濟中心重合為一，國家與社會合為一體以及資源和權(quán)力高度集中。中國社會格局是建立在對家庭和生產(chǎn)隊實行有限物質(zhì)刺激上的共處。國家稅收一直凍結(jié)在早期的較低水平上；教育和醫(yī)療等各種服務(wù)延伸到鄉(xiāng)村一級；把小型工廠簽約到鄉(xiāng)村和集鎮(zhèn)，凡此等等，皆使得建立以自給自足目標為基礎(chǔ)的資源交換和再分配成為可能。因此，在1949—1978年之間中國社會保護是處于一種比較公平的、建立在農(nóng)村和城市二分的身份基礎(chǔ)上的低發(fā)展水平。中國社會建設(shè)的重啟是伴隨著改革開放開始的，是與市場經(jīng)濟同步發(fā)展。在改革開放初期，我國確立起經(jīng)濟建設(shè)為中心的戰(zhàn)略，國家權(quán)力對社會建設(shè)不夠重視，市場機制成為社會建設(shè)的重要方式，出現(xiàn)了一系列的民生困境。而隨著社會問題的突出，國家權(quán)力強化了自身社會建設(shè)的功能。權(quán)力和市場成為社會建設(shè)的重要方式。改革開放40年是中國社會建設(shè)發(fā)生重大變遷的40年。因此，中國經(jīng)驗是回應(yīng)本文核心問題的一個適合案例。考慮到波蘭尼對土地、勞動力、貨幣市場的強調(diào)，本研究選擇社會保險的發(fā)展為研究主題，因為社會保險體系是對勞動力保護的重要工具。本文研究問題聚焦在國家規(guī)劃在社會保護中的作用研究，試圖通過對中國改革開放以來社會保險體系建設(shè)過程中國家規(guī)劃的變化的分析，回應(yīng)國家權(quán)力在社會保護中的作用。

 

02文獻綜述：社會保護中的國家規(guī)劃

 

波蘭尼強調(diào)，對社會保護的重點是控制市場機制的方向，在土地、勞動力和貨幣領(lǐng)域要加強國家權(quán)力的作用。我們知道，市場是一種資源配置方式，與市場機制相對應(yīng)的是計劃方式，或者稱規(guī)劃，其英文都是Planning。計劃/規(guī)劃是國家權(quán)力意志的有效體現(xiàn)。計劃或者規(guī)劃不僅僅是對經(jīng)濟領(lǐng)域的干預(yù)方式，也是社會領(lǐng)域的干預(yù)方式。規(guī)劃作為國家權(quán)力保護社會的一種工具，是否能夠?qū)崿F(xiàn)有效的社會保護，這一點在學(xué)術(shù)界頗有爭議。

 

有學(xué)者提出，國家具有“整體性知識”，國家計劃（規(guī)劃）體制在公共事務(wù)治理領(lǐng)域是有效的，它可以通過有意識地運用整體知識，制定發(fā)展規(guī)劃，引導(dǎo)資源配置，并推動特定階段的公共事務(wù)治理目標的實現(xiàn)。所謂整體性知識即關(guān)于經(jīng)濟社會整體狀況和長遠狀況的知識。整體知識對于經(jīng)濟社會的有效運行是不可或缺的，它不依賴于分散個體獨特的情勢，而是需要對整體的研究和全局的把握。整體性知識是集思廣益型決策模式的結(jié)果，通過這種方式，具備有限理性的決策者才能處理海量分散的、不充分的信息，才能面對并包容不同參與者的多元利益。大衛(wèi)·哈維也肯定規(guī)劃的社會價值，認為各種層面（總體經(jīng)濟、城市、區(qū)域和地方）的政府規(guī)劃成為焦點所在，有時與民間和企業(yè)的活動競爭，但更常見的是互相合作。一大部分的資本積累因此經(jīng)由國家進行，未必是追求利潤極大化，可能是追求某些社會或地緣政治目標。這類觀點支持國家對社會事務(wù)的總體判斷和干預(yù)，肯定國家在社會事務(wù)上的優(yōu)勢。

 

與強調(diào)中央整體性知識不同，斯科特更加突出地方性知識，或者說實踐知識，主張尊重地方實踐和自主權(quán)。他從國家的視角對規(guī)劃進行了反思。他強調(diào)正式項目中非正式過程的重要性，指出任何生產(chǎn)過程都依賴于許多非正式的和隨機的活動，而這些活動不可能被正式設(shè)計在規(guī)劃中。同樣，那些規(guī)劃城市、村莊或集體農(nóng)莊所遵循的簡單化規(guī)則也是不合適的，從中不能產(chǎn)生出有效的社會秩序。正式的項目實際上寄生于非正式的過程，沒有這些非正式的過程，正式項目既不能產(chǎn)生，也不能存在。然而正式的項目往往不承認，甚至壓抑非正式過程，這就不僅損壞了項目目標人群的利益，也最終導(dǎo)致了設(shè)計者的失敗。斯科特研究的那些試圖改善人類的項目是出于國家權(quán)力在意識形態(tài)支配下的激進工程，忽視了地方性的特定和要求。

 

同樣是對規(guī)劃的反思，哈耶克區(qū)分了兩類“城鎮(zhèn)規(guī)劃”，第一種是在很大程度上是經(jīng)由對市場的影響和經(jīng)由確立一個地區(qū)或鄰區(qū)之全面開發(fā)所必須遵循的一般性條件而得以有效運作的，但是，在這些條件下，這類城鎮(zhèn)規(guī)劃必須允許個別所有者的自行決策。第二種是極為不同的控制方式，它也以“城鎮(zhèn)規(guī)劃”的名義進行運作。此種控制方式乃由廢除價格機制并以中央指令替代價格機制的欲求所制。哈耶克強調(diào)，這里的關(guān)鍵問題并不在于人們是否應(yīng)當(dāng)贊成城鎮(zhèn)規(guī)劃，而在于所采納的措施是補充和有助于市場還是廢止了市場機制并以中央指令來替代它。哈耶克的論證邏輯在于其認可價格機制是使分散于人人的知識和預(yù)見能夠有效運用的一項不可獲取的導(dǎo)引機制，其對中央規(guī)劃這種導(dǎo)引機制持懷疑態(tài)度。他強調(diào)，價格機制的運作的確不能盡如人意，而且也未能考慮到我們期望它考慮的許多事情，但是我們是否據(jù)此就能夠推斷說一個中央規(guī)劃者能像市場一種成功地引導(dǎo)發(fā)展，這實令人感到懷疑。哈耶克在論述規(guī)劃的時候，是將政府規(guī)劃與市場機制對比分析，更加肯定價格等因素對社會活動的引導(dǎo)，以此實現(xiàn)社會進步。而拋棄市場機制的國家計劃不過是通往奴役之路。

 

通過對已有文獻的梳理發(fā)現(xiàn)，規(guī)劃作為國家意志的實現(xiàn)工具，其效果受到多重因素的影響。也就是說，國家權(quán)力在社會保護中并非一定能夠發(fā)揮積極作用。首先，規(guī)劃是國家意志的體現(xiàn)，規(guī)劃具有國家自主性并不保證國家以公平權(quán)利的方式推動社會保護的進行，國家意志對社會保護可能會經(jīng)過一個動態(tài)的變遷過程。其次，規(guī)劃有效推行對地方政府具有依賴性，能否有效保護社會還在于中央與地方關(guān)系的調(diào)整。最后，規(guī)劃發(fā)揮作用的財政基礎(chǔ)依賴市場發(fā)揮資源再生產(chǎn)的基礎(chǔ)性作用。因此，在考慮國家權(quán)力推動社會保護時，應(yīng)該重點關(guān)注在社會保護上國家意志的變遷、中央與地方在社會保護上的互動關(guān)系、國家對市場配置方式的運用。

 

03中國社會保險建設(shè)經(jīng)驗：計劃/規(guī)劃推動的權(quán)力主導(dǎo)型

 

規(guī)劃是國家權(quán)力對公共事務(wù)安排的體現(xiàn)，是國家分配資源，引領(lǐng)發(fā)展方向的重要方式。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃在我國國家建設(shè)中居于戰(zhàn)略性指導(dǎo)地位，是國家加強和改善宏觀調(diào)控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的重要依據(jù)。布萊恩·貝利在分析規(guī)劃起源時指出，直到19世紀末，人們才提出質(zhì)疑，自由放任的市場經(jīng)濟能否應(yīng)付居住和城市土地的利用。從那之后人們才開始尋求公眾干預(yù)土地利用控制和增進住房質(zhì)量的標準。作為一個社會主義國家，計劃/規(guī)劃是中國經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重要工具，也是中國社會政策的集中體現(xiàn)。對計劃/規(guī)劃文本以及在文本基礎(chǔ)上的政治實踐的分析，可以把握改革開放以來國家權(quán)力在社會保險建設(shè)上的議程安排。本文分析文本聚焦在“六五”計劃（1980-1985）到“十三五”規(guī)劃（2016-2020）之間的8個計劃/規(guī)劃文本。

 

第六個五年計劃是改革開放以后制定、實施的第一個五年計劃。與以往不同的是，計劃名稱由“國民經(jīng)濟計劃”改為了“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”，表明新的階段對社會建設(shè)的重視。社會建設(shè)區(qū)別于政治建設(shè)、市場經(jīng)濟，是公民社會生活事務(wù)的總和，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等關(guān)乎民生的事項。然而社會建設(shè)不排斥政治權(quán)力和市場力量，相反，社會建設(shè)依賴于政府公共財政和公共政策的支持，依賴于市場經(jīng)濟發(fā)展帶來的資源生產(chǎn)和資源配置機制。完善的社會保險體系是國家主導(dǎo)的對勞動力部分“去商品化”的過程，是對勞動力的保護。自“六五”計劃以來，國家在社會保險發(fā)展政策上大體分為三個階段。

 

其一，“六五”、“七五”計劃：中國社會保險體系探索期。“六五”計劃是中國以經(jīng)濟建設(shè)為中心的初始階段，社會保險還未提上國家政策議程。社會保障主要是優(yōu)撫和社會救濟。“七五”計劃中首次提出建立健全社會保險制度。1986年出臺的《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》首次規(guī)定了，國家對勞動合同制工人退休養(yǎng)老實行社會保險制度，確立了企業(yè)和勞動合同制工人共同承擔(dān)養(yǎng)老保險費用的養(yǎng)老保險制度。1986出臺的《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》提出開展待業(yè)保險，以保障處于失業(yè)狀態(tài)的國企職工的生活。在“七五“計劃后期，各地圍繞國企職工開始建立起社會養(yǎng)老保險制度。

 

其二，“八五”、“九五”、“十五”計劃：中國社會保險體系的制度形成期。“八五”開始，中國社會保險體系各項制度開始逐步建立起來。“八五”計劃提出，在城鎮(zhèn)各類職工中逐步建立社會養(yǎng)老保險制度，擴大待業(yè)保險的范圍。同時，努力改革醫(yī)療保險和工傷保險制度，繼續(xù)推進合作醫(yī)療保險。與此相應(yīng)，國務(wù)院相繼出臺關(guān)于職工養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、生育保險等政策文件。例如，1991年國務(wù)院出臺《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，1993年勞動部出臺《關(guān)于職工醫(yī)療保險制度改革試點的意見》，1994年勞動部出臺了《企業(yè)職工生育保險試行辦法》。

 

“九五”計劃時期，企業(yè)職工工傷保險開始試行，1996出臺了《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》。失業(yè)保險制度化加強，1999出臺了《失業(yè)保險條例》。“九五”計劃第一次提出了保險覆蓋面的數(shù)字指標，要求城鎮(zhèn)社會保險覆蓋面達到80%以上，農(nóng)村勞動者各類保險覆蓋面達到30%以上。1998年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度的決定》。在農(nóng)村保險領(lǐng)域，“九五”計劃提出，因地制宜地發(fā)展和完善不同形式的農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度。然而，在現(xiàn)實政策實踐中，國家層面并未出臺具體政策。

 

“十五”計劃主要是對已有政策、制度的完善，并要求擴大覆蓋面。計劃提出依法擴大養(yǎng)老保險實施范圍，繼續(xù)完善城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，全面推行城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險制度。進一步完善失業(yè)保險制度、工傷保險和生育保險制度。新提出機關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險制度的問題。在政策文件上，2003年出臺了《工傷保險條例》。

 

整體而言，從1991年“八五”計劃開始，隨著深化國企改革，尤其是大量國企職工下崗，中國城鎮(zhèn)職工的社會保險體系逐步形成，并不斷的健全，制度化、法治化程度變高。這一時期奠定了企業(yè)職工養(yǎng)老保險、企業(yè)職工醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險、失業(yè)保險等。然而，這一時期社會保險體系的問題也是明顯的，最突出的是社會保險覆蓋人群的不平衡問題，社會保險主要覆蓋企業(yè)職工，而城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民并未過多涉及。“九五”計劃提出，農(nóng)村養(yǎng)老以家庭保障為主，堅持政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿，發(fā)展多種形式的養(yǎng)老保險。因地制宜地發(fā)展和完善不同形式的農(nóng)村合作醫(yī)療保險制度。然而，黨和國家并未出臺具體的促進農(nóng)村社會保險發(fā)展的政策文件。機關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險問題也并未出臺落實政策。中國社會保險在保障水平、社會公平等方面亟待深化改革。

 

其三，“十一五”、“十二五”、“十三五”規(guī)劃：中國社會保險體系深化改革期。從“十一五”規(guī)劃開始，國民經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃改為國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃，表明五年規(guī)劃更加注重戰(zhàn)略性。“十一五”規(guī)劃將農(nóng)村社會保險提上重要議程，在規(guī)劃第二篇即論述建設(shè)社會主義新農(nóng)村。規(guī)劃提出，探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度。基本建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。認真解決進城務(wù)工人員社會保障問題。在“十一五”規(guī)劃指導(dǎo)下，這三個方面都有快速發(fā)展。在農(nóng)村養(yǎng)老保險上，2009年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》提出，探索建立個人繳費、集體補助、政府補貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，保障農(nóng)村居民老年基本生活。2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區(qū)、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民的全覆蓋。在農(nóng)村居民醫(yī)療保險上，2006年發(fā)布的《關(guān)于加快推進新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作的通知》提出，擴大新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點。2006年，使全國試點縣（市、區(qū)）數(shù)量達到全國縣（市、區(qū)）總數(shù)的40%左右；2007年擴大到60%左右；2008年在全國基本推行；2010年實現(xiàn)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本覆蓋農(nóng)村居民的目標。在針對農(nóng)民工社會保險問題上，2006年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》提出，高度重視農(nóng)民工社會保障工作，優(yōu)先解決工傷保險和大病醫(yī)療保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題。“十一五”規(guī)劃作為前瞻性的制度安排，為農(nóng)村社會保險體系建設(shè)提供了改革路線圖，推動農(nóng)村社會保障平穩(wěn)、持續(xù)改革。

 

在“十二五”規(guī)劃中新提出，完善實施城鎮(zhèn)職工和居民養(yǎng)老保險制度。推動機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革。在城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度上，2011年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于開展城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》提出，建立個人繳費、政府補貼相結(jié)合的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度，保障城鎮(zhèn)居民老年基本生活。2011年7月1日啟動試點工作，實施范圍與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點基本一致，2012年基本實現(xiàn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度全覆蓋。在機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革問題上，2015年發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》提出，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，建立更加公平、可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度，國務(wù)院決定改革機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度。這樣，“十五”計劃提出的機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革也正式落地。

 

“十三五”規(guī)劃在基本社會保險制度健全的基礎(chǔ)上，提出更加深入的改革問題，包括籌資機制、多層次養(yǎng)老保險體系、保險繳費激勵約束機制、社會保險轉(zhuǎn)移接續(xù)機制、社會保障卡工程等等。社會保險領(lǐng)域的改革已經(jīng)進入深化期，當(dāng)然提升各類保險的覆蓋面仍然是關(guān)注的重點之一。

 

“十一五”規(guī)劃以來在社會保險體系上的深化改革還體現(xiàn)在指標變化上。自“十一五”規(guī)劃開始，規(guī)劃將指標分為約束性指標和預(yù)期性指標，并明確約束性指標具有法律效力，要納入各地區(qū)、各部門經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價和績效考核。同時，規(guī)劃確定的約束性指標和公共服務(wù)領(lǐng)域的任務(wù)，是政府對人民群眾的承諾，主要通過政府運用公共資源全力完成。在“十一五”確定的規(guī)劃指標中，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險覆蓋人數(shù)2005年是1.74億人，規(guī)劃目標2010年為2.23億人，規(guī)劃年均增長5.1%。2010實際情況為2.57億人，實際年均增長8.1%。新型農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率2005年為23.5%，規(guī)劃目標為大于80%，規(guī)劃年均增長大于56.5%。2010實際情況為96.3%，實際年均增長為72.8%。“十二五”規(guī)劃中，城鎮(zhèn)參加基本養(yǎng)老保險人數(shù)規(guī)劃目標為3．57億人，2015年實際情況為3.77億人。城鄉(xiāng)三項基本醫(yī)療保險參保率規(guī)劃目標為年均提高3個百分點，2015年實際情況為年均提高大于3個百分點。由此可見，約束性指標對于社會政策的落實具有重要意義。

 

有學(xué)者指出，長期以來，中國的社會保障制度改革基本上出于應(yīng)急的狀態(tài)，結(jié)果使我們經(jīng)常陷入“政策衍生問題”的怪圈。在某種意義上，我們對社會政策的選擇是對社會問題的選擇。從“六五”計劃到“十三五”規(guī)劃社會保險的內(nèi)容以及改革開放以來中央政府在社會保險領(lǐng)域的政策實踐，可以看出中國社會保險的發(fā)展是國家面對不同形勢重點推動的結(jié)果，社會保險體系建設(shè)是國家根據(jù)發(fā)展階段、財政水平等因素所做的階段性選擇，有著明顯的權(quán)力主導(dǎo)特點。這種權(quán)力主導(dǎo)的社會保險體系建設(shè)過程，可以細致的展現(xiàn)國家規(guī)劃在社會保護上的特點。

 

（一）  “身份”到“權(quán)利”：規(guī)劃體現(xiàn)出國家意志的變遷

 

第一，國家權(quán)力可以根據(jù)身份的不同，分階段建設(shè)不同群體的社會保險體系，體現(xiàn)出國家有選擇的社會保護。國家權(quán)力只是一個抽象的概念，而國家權(quán)力的執(zhí)行者卻面臨不斷變化的政治環(huán)境、經(jīng)濟形勢以及社會狀況。當(dāng)改革開放之初，國家以經(jīng)濟建設(shè)為中心時，國家權(quán)力目的在于推動商品經(jīng)濟的發(fā)展。國家迅速的從社會保障領(lǐng)域退出，而原來的單位制和農(nóng)村集體為中心的社會保障遇到新形勢，無法繼續(xù)維持下去，整個社會保障體系不健全、覆蓋面低、保障水平差等問題出現(xiàn)。然而國家權(quán)力對社會保障的支持依賴于自身的財政能力，由于財政汲取能力有限，尤其是在分稅制改革之前，中央政府的汲取能力非常低，國家對社會保障的投入水平也只能維持在低水平階段。隨著國有企業(yè)改革，提出建設(shè)有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟等多項改革的推動，城鎮(zhèn)職工的社會保障成為重要的民生工作，也是政治和社會穩(wěn)定的必然要求。在這個背景下，九十年代的國家計劃強調(diào)城鎮(zhèn)職工社會保險體系的建設(shè)。而1993年開始的分稅制改革也為中央政府推動社會建設(shè)提供了財政支持。中國城鎮(zhèn)化的模式以及城鄉(xiāng)分割的戶籍制度，導(dǎo)致大量農(nóng)民工、失地農(nóng)民社會保障問題突出。因此，從“十一五”規(guī)劃開始，農(nóng)村社會保險體系建設(shè)成為重點。

 

 

圖1 城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)比較（1989-2015）

 

從圖一看到，2010年，我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)為1.028億人，2011年人數(shù)迅速上升到3.318億人，一年人數(shù)增加2.29億人。2012年人數(shù)繼續(xù)上升到4.837億人，同比上年增加1.519億人。到“十二五”規(guī)劃收官的2015年，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)已高達5.047億人次，全國基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)高達8.583億人次，占全國總?cè)丝诒戎氐?span lang="EN-US">62.44%。在2010—2015六年的時間里，中國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)上升了4億多人次。

 

在醫(yī)療保險上，截至2015年底，全國城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)達6.66億人，其中城鎮(zhèn)職工參保人數(shù)為2.89億人，城鎮(zhèn)居民參保人數(shù)為3.77億人。全國參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療人口數(shù)達6.7億人，參合率達98.8%。在醫(yī)療費用支出上，2015年全國衛(wèi)生總費用達40587億元，其中政府衛(wèi)生支出占30.88%，社會衛(wèi)生支出占39.15%，個人衛(wèi)生支出占29.97%。個人衛(wèi)生支出僅占1/3不到。我們基本上建立起全覆蓋、低個人費用的醫(yī)療保險制度，為解決“看病貴”、“因病致貧”等問題奠定了基礎(chǔ)。

 

第二，國家可以根據(jù)發(fā)展階段，通過新增指標、強化指標等方式，解決一定時間段內(nèi)的重要社會保險問題。從國家“十一五”規(guī)劃開始，國家規(guī)劃將量化指標分為預(yù)期性指標和約束性指標，并規(guī)定約束性指標是需要通過有效配置資源確保實現(xiàn)的指標，這就進一步強化了五年規(guī)劃的公共產(chǎn)品提供功能。例如，在“十三五”規(guī)劃綱要中，分為經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動、民生福祉、資源環(huán)境四大類，25項指標，33項細分指標。其中預(yù)期性指標集中在經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動和一部分民生福祉類里，約束性指標集中在資源環(huán)境和一部分民生福祉指標，包括勞動年齡人口平均受教育年限、農(nóng)村貧困人口脫貧、城鎮(zhèn)棚戶區(qū)住房改造。除了指標類型劃分外，中央政府對經(jīng)濟社會發(fā)展目標的推進也通過新增指標的方式，適應(yīng)不同時期的需要。例如，在“十三五”規(guī)劃綱要里，新設(shè)置戶籍人口城鎮(zhèn)化率指標，主要是為了突出以人的城鎮(zhèn)化為核心的要求，到2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率將提高到45%，五年提高5.1個百分點，體現(xiàn)了破除城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)的呼聲；新設(shè)置農(nóng)村貧困人口脫貧指標，著眼于補齊貧困人口脫貧這個全面小康最突出的短板；新設(shè)置基本養(yǎng)老保險參保率指標。通過新增指標和強化指標，規(guī)劃綱要的目的將各方面注意力和關(guān)注點進一步引導(dǎo)到提高發(fā)展質(zhì)量和效益上來，引導(dǎo)到增強人民群眾的獲得感上來。指標的量化，實際上是各級政府力圖實現(xiàn)科學(xué)管理的一種努力。人的城鎮(zhèn)化、扶貧、住房、養(yǎng)老保險等問題是新階段黨和政府的重要工作領(lǐng)域，通過新增指標以及約束性指標的設(shè)置，實現(xiàn)了政府對關(guān)鍵問題和重點領(lǐng)域的注意力分配。

 

以上看到，國家權(quán)力在不同的階段針對不同的問題和要求，推進不同群體的社會保險水平。身份成為國家推進社會保險進程的重要因素。然而，隨著新的問題的出現(xiàn)，社會保險的總水平不斷提升，保護公民的社會權(quán)利成為政府必須履行的職責(zé)，中國的社會保險體系實現(xiàn)了去身份化。同時我們也看到，由于中國不同于政黨競爭的國家，共產(chǎn)黨的一黨執(zhí)政使得社會保險體系推進的系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性，而不會受到選舉懲罰等因素影響。近些年，黨和國家在社會保險體系的快速推進贏得了更高的執(zhí)政合法性。社會保險作為公民的社會權(quán)利受到國家自主性等方面的影響。

 

（二）政府責(zé)任與市場機制：社會保險發(fā)展的財政基礎(chǔ)

 

中國社會保險的發(fā)展是同市場機制在中國的深化相關(guān)的。自改革開放以來，中國對市場經(jīng)濟的認識經(jīng)歷了“計劃經(jīng)濟為主，市場經(jīng)濟為輔”、“社會主義有計劃的商品經(jīng)濟”、“建立社會主義市場經(jīng)濟體制”、“發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”、“使市場在資源配置中起決定性作用”的變遷過程。整體來說，中國對市場作用愈發(fā)推崇，市場化席卷了中國眾多社會事務(wù)，包括養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房等。對于亞當(dāng)·斯密來說，市場是取消階層、不平等和特權(quán)的最好手段。除了提供必要的最低標準，國家的干預(yù)只能使競爭交換的均衡過程變得僵化，并產(chǎn)生壟斷、保護主義和低效率：國家維持了階層，市場則有可能使階層社會解體。市場經(jīng)濟對社會保障的重要作用體現(xiàn)在，通過創(chuàng)造就業(yè)，增加居民收入，改善了居民自我保障的能力。從1978年到2013年，以不變價格計算，農(nóng)村居民人均純收入提高了15.1倍；城鎮(zhèn)居民人均實際可支配收入提高了14倍。然而，絕大多數(shù)公共物品的市場化提高了居民的生活成本，也降低了居民的抗風(fēng)性能力。因此，市場經(jīng)濟下尤其需要國家權(quán)力的干預(yù)。

 

市場經(jīng)濟對強化國家權(quán)力的社會保險建設(shè)能力體現(xiàn)在，通過推動中國經(jīng)濟迅速發(fā)展，市場經(jīng)濟為中國社會保險打下了財政基礎(chǔ)。這一點可以從社會保障的支出看到。從2008年到2015年，國家在社會保障和就業(yè)支出上年均增長15.82%，遠高于同期經(jīng)濟增長速度。不過社會保障和就業(yè)總支出占財政總支出的比重一直維持在10%上下。從2008年到2015年，8年間社會保障和就業(yè)總支出占財政總支出的比重平均值為10.38%，其中財政對社會保險基金的補助為3.08%，行政事業(yè)單位為離退休為2.48%，就業(yè)補助為0.59%，城市最低生活保障為0.54%，農(nóng)村最低生活保障為0.54%。從國際比較來看，1995年到2006年間，屬于原歐盟的15個國家，社會保障支出占GDP比重穩(wěn)定在27%上下，其中法國穩(wěn)定在30%上下。相比歐盟國家而言，中國社會保障支出水平低了很多。

 

由上分析可看出，自由放任的市場機制無疑會加大社會差距，尤其是民生領(lǐng)域的市場化會破壞公民的生活質(zhì)量。然而，市場作為資源配置的方式對社會保護的作用也是明顯的。因此，在社會保護中，國家權(quán)力并非禁止市場機制的運行，也不應(yīng)不當(dāng)干預(yù)市場機制發(fā)揮作用。而應(yīng)該利用國家財政的基礎(chǔ)，調(diào)節(jié)收入再分配，建立完善的社會保險體系。

 

（三）強制性與靈活性并存：中央與地方關(guān)系影響國家意志的實現(xiàn)

 

中國幅員遼闊，政策執(zhí)行效度一直是國家治理中的核心問題，中央與地方關(guān)系是這一問題的核心解。改革開放以后的經(jīng)濟建設(shè)為中心，尤其是地方分權(quán)基礎(chǔ)上的財政包干，使得財政最大化成為地方政府最重要的目標，地方發(fā)展型政府成為理論界的共識（Jean C. Oi，1995）。地方發(fā)展型政府理論認為，在中央與地方關(guān)系上，由于橫向問責(zé)機制不健全，縱向問責(zé)機制存在顯著的局限性，地方政府缺乏外在約束，行為自主空間不斷擴大，形成了“問責(zé)有限”的分權(quán)，導(dǎo)致地方政府選擇性職能履行。長期以來，一部分學(xué)者以地方政府唯GDP主義為分析起點，認為地方政府領(lǐng)導(dǎo)人在政治錦標賽的作用下，只關(guān)注發(fā)展經(jīng)濟，不關(guān)心社會建設(shè)。然而，從中國政治實踐來看，這種理論預(yù)設(shè)無疑存在重大問題。也有學(xué)者質(zhì)疑這種僅僅從財政激勵上理解中國政府發(fā)展經(jīng)濟。蔡昉認為，從最初決定進行改革，到實質(zhì)性地推進各項改革，中國政府自始至終都把發(fā)展經(jīng)濟和提高人民生活水平作為改革合法性的根本保障，從而形成了一整套針對各級政府發(fā)展經(jīng)濟績效的考核、監(jiān)督和激勵制度。無疑，地方發(fā)展型政府對于解釋中國迅速的經(jīng)濟發(fā)展和不對稱的社會建設(shè)水平有很強解釋力。然而也應(yīng)該看到，在推進社會建設(shè)中，中央與地方關(guān)系也在不斷調(diào)整，地方對社會保護也在變化。一方面，國家權(quán)力強調(diào)了地方政府社會保護的責(zé)任，并通過多種機制保障社會保護的實現(xiàn)。第一，法律的強制力是中央政府社會保護的有力工具。第二，政府規(guī)劃中對指標的強約束，以及指標的逐級下沉也是社會保護的重要壓力。舉例而言，通過對湖北省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃以及武漢市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃的指標對比，發(fā)現(xiàn)下一級的行政層級設(shè)定的目標必然包括上一級的目標，并可以添加地方自主設(shè)定的指標。例如，與全國“十三五”規(guī)劃綱要的目標設(shè)定相比，湖北省和武漢市的“十三五”規(guī)劃綱要的目標多了五項指標，包括城鎮(zhèn)基本醫(yī)療保險參保人數(shù)、每千名老年人口養(yǎng)老床位數(shù)等。胡鞍鋼針對“六五”計劃到“十二五”規(guī)劃的目標比較也證實了，地方目標函數(shù)和中央目標函數(shù)總體上趨于相互匹配。鄢一龍通過對“九五”以來五年計劃中中央和地方“分層決策”的編制模式的研究也指出，中央規(guī)劃對地方規(guī)劃具有指引、約束等作用。第三，通過加強對規(guī)劃實施的檢測和評估，將評估結(jié)果與政績考核結(jié)合在一起，以此強化規(guī)劃的有效性。第四，尤其是在分稅制改革之后的中央與地方財權(quán)—事權(quán)不對等的關(guān)系背景下，項目制成為國家治理的重要形式，項目是國家意志的重要體現(xiàn)，達到遏制市場體制所造成的分化效應(yīng)，加大民生工程和公共服務(wù)的有效投入的效果。

 

另一方面，國家權(quán)力在強調(diào)一些指標的強制性的同時，也賦予地方在社會保護領(lǐng)域極大的靈活性。在中國目前階段，保持調(diào)適性和靈活性是至關(guān)重要的。正如韓博天所強調(diào)的，中央設(shè)定規(guī)劃目標和決定政策優(yōu)先順序，并賦予地方在執(zhí)行國家政策過程中反復(fù)試驗的合法性和空間，試驗結(jié)果再反饋到中央，由中央來進行政策調(diào)整，這種從下而上的政策調(diào)整過程是中國所特有的方式，這與前蘇聯(lián)的指令性經(jīng)濟不同，也和西方受立法驅(qū)動的政策制定過程相異。國家通過規(guī)劃等方式推進社會保險體系建設(shè)具有獨特性。作為一種政府治理工具，規(guī)劃不同于具有普遍主義特點的法律，能夠結(jié)合地方特點以及時代特點，靈活應(yīng)對新形勢。由于公共服務(wù)屬地管理的設(shè)置，地方政府在推進社會保障的質(zhì)量上有著決定性作用。甚至有學(xué)者提出社會保障的地域化。就形式與內(nèi)涵而言，地區(qū)社會政策甚至遠遠超過中央定調(diào)的政策。換言之，當(dāng)前的中國社會福利制度正從一個以全國疆域為經(jīng)、城鎮(zhèn)/農(nóng)村界限為緯，所建立的二元式社會保障體系，轉(zhuǎn)變?yōu)橐缘赜驗榻?jīng)、不同身份類別為緯的新形態(tài)多元式社會保障體系。中國社會福利制度轉(zhuǎn)變的趨勢正在由傳統(tǒng)社會主義的“福利國家”轉(zhuǎn)型到后社會主義的“福利地區(qū)”。

 

因此，規(guī)劃治理強調(diào)地方的調(diào)試能力，規(guī)劃體系的構(gòu)建也應(yīng)保持這種優(yōu)勢。對于有些學(xué)者提出構(gòu)建規(guī)劃體系間的隸屬關(guān)系，即明確不同層級規(guī)劃之間的隸屬原則。具體而言，下級規(guī)劃服務(wù)和落實上級規(guī)劃，小范圍區(qū)域規(guī)劃服從和落實大范圍區(qū)域規(guī)劃的原則。本文并不贊同。發(fā)展規(guī)劃是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略，彌補市場失靈，調(diào)整社會關(guān)系的重要治理工具。中國近些年所形成的新型規(guī)劃，其最大的優(yōu)勢就在于靈活性。規(guī)劃之所以能夠建立起龐大的體系，是因為它符合我我國超大規(guī)模國家如何既維護中央權(quán)威的有效性，推動中央政策的執(zhí)行，又能給地方以靈活性，能夠一定程度上達到權(quán)威體制與有效治理之間的平衡。層層隸屬設(shè)置等于以行政科層制的方式再次集權(quán)，難免會一收即死。因此，發(fā)展規(guī)劃體系之間的關(guān)系應(yīng)該是指導(dǎo)的關(guān)系，而非隸屬，兩者有著根本差別。未來中國規(guī)劃體系的構(gòu)建應(yīng)圍繞國家意志和調(diào)適能力來發(fā)展。

 

04 結(jié)論：權(quán)力主導(dǎo)的社會保護

 

國家規(guī)劃作為國家權(quán)力意志的集中體現(xiàn)，從中國社會保險體系建設(shè)經(jīng)驗看到，國家權(quán)力對社會保護并非簡單的是調(diào)節(jié)市場的作用。首先，國家權(quán)力面臨著發(fā)展重心的選擇，尤其是在后發(fā)國家追趕的背景下，國家利益機制能夠主導(dǎo)公民平等的權(quán)利機制。國家權(quán)力對社會保護的重視在一定階段內(nèi)可能來源于維持政權(quán)合法性和維護社會穩(wěn)定，實現(xiàn)良性的可持續(xù)發(fā)展的要求。到了另一個階段，社會保護成為國家的合法性來源，公民權(quán)利成為社會保護的根源。其次，從國家規(guī)劃與市場關(guān)系角度看，國家權(quán)力在社會保護中既需要保護社會免受市場機制的全面侵擾，也需要利用市場在資源配置中的優(yōu)勢，發(fā)揮整個社會的能力，推動經(jīng)濟發(fā)展，以此增強國家財政能力，也增強了居民自我保障的能力。最后，國家意志的實現(xiàn)依賴科層制內(nèi)部的高效協(xié)調(diào)，通過“放權(quán)”、“讓利”調(diào)動地方政府的積極性，發(fā)揮地方在社會保護中的責(zé)任主體地位，也要通過約束、考核等保證社會政策的有效執(zhí)行。

 

在中國現(xiàn)代國家建設(shè)的當(dāng)下，國家面對的問題是雜亂繁多、層次不同的。同時，隨著資源向國家中心的聚集，中國超大的國家治理規(guī)模在政治層級上面臨著組織成本高、政策貫徹壓力大的問題。尤其是，行政發(fā)包這種中國政府內(nèi)部上下級關(guān)系的特定形式，有別于理想類型的官僚制和市場機制，在此背景下如何確保不同領(lǐng)域的公共問題的有效解決首先面臨的問題就在于政府內(nèi)部，其次才在于政府對市場的調(diào)控和對社會的管理。這些問題的解決使得中央集權(quán)的治理工具受到歡迎，以及能夠有利布局不同空間的開發(fā)水平，不同領(lǐng)域的政策落實的治理工具。中國的政治發(fā)展依然保留的重要特點之一是政府對社會發(fā)展和改革的主導(dǎo)地位，即使改革到今天，這種地位受到市場經(jīng)濟和社會發(fā)展的一定沖擊。將國家規(guī)劃與市場手段相結(jié)合，發(fā)揮不同主體的優(yōu)勢，這使得中國治理明顯不同于新自由主義增長機器的制度格局。而偏向凱恩斯主義國家那樣行事。這種國家治理模式對社會保護的形態(tài)也產(chǎn)生了影響。從中國改革開放以來的社會保護經(jīng)驗看出，社會保護的發(fā)展階段、發(fā)展水平深受一國條件影響。這些條件包括國家治理規(guī)模、國家發(fā)展起始條件、國家專制型權(quán)力、利益集團間博弈等。因此，波蘭尼所主張的以國家權(quán)力保護社會具有一定指導(dǎo)意義，但國家權(quán)力保護社會還需要一系列相契合的制度安排。

 

（作者簡介：梁玉柱，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)理論博士研究生。研究方向：地方政府與治理、腐敗與反腐敗。文章來源：《浙江社會科學(xué)》，2018年第7期。）