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喬新生：解決歷史遺留問題的最好方式

點擊：作者：喬新生來源：昆侖策網【作者授權】發布時間:2020-11-02 09:49:21

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農村宅基地不能繼承，但是宅基地上建造的住房可以繼承。這是我國農村土地制度新變化。值得關注。

自然資源部針對全國人大代表提出的《關于完善不動產登記的若干建議》，“經商住房城鄉建設部、民政部、國家保密局、最高人民法院、農業農村部、國家稅務總局共同研究”，決定“農民的宅基地使用權可以依法由城鎮戶籍的子女繼承并辦理不動產登記。根據《繼承法》規定，被繼承人的房屋作為其遺產由繼承人繼承，按照房地一體原則，繼承人繼承取得房屋所有權和宅基地使用權，農村宅基地不能被單獨繼承。《不動產登記操作規范（試行）》明確規定，非本農村集體經濟組織成員（含城鎮居民），因繼承房屋占用宅基地的，可按相關規定辦理確權登記，在不動產登記簿及證書附記欄注記‘該權利人為本農民集體經濟組織原成員住宅的合法繼承人’”。這項答復解決了我國農村宅基地使用權繼承問題。

農村宅基地不能單獨被繼承。可是，如果農村宅基地上的住房被繼承，農村宅基地使用權該如何處置呢？自然資源部的答復解決了歷史遺留問題。在我國城鄉二元土地管理制度不變的情況下，如果城鎮居民繼承農村宅基地上的房屋，同時繼承農村宅基地使用權。如果農村宅基地上的房屋消失，那么，農村宅基地使用權自然會消失。

如果繼承人死亡，那么，農村宅基地上的房屋所有權仍然存在繼承的問題。不過，正如人們所知道的那樣，繼承農村宅基地上的住房，并不必然改變繼承人的身份，繼承人仍然是城鎮戶籍居民。城鎮戶籍居民可以繼承農村宅基地上的住房，但是，農村宅基地上的住房消失，或者繼承人死亡，農村宅基地使用權仍然由農村集體經濟組織收回。這樣做既保證了農村宅基地的穩定性，同時又可以避免通過農村宅基地上房屋繼承改變農村宅基地的性質。

中國土地改革制度是充滿智慧的頂層設計。我國農村土地所有權歸集體經濟組織，集體經濟組織可以通過發包的方式，將農村集體經濟組織的土地發包給農村集體經濟組織的成員。如果農村集體經濟組織成員認為自己沒有能力耕種土地，或者不愿意耕種土地，那么，可以將自己的土地承包權轉讓，形成土地經營權。這種土地上的權利，一方面可以為我國農村土地的集約經營和規模經營創造條件，另一方面也可以穩定我國農村土地承包制度，防止農村土地制度變更導致生產關系受到破壞。

我國農村土地制度改革的經驗是，保持農村土地承包制度的穩定性，與此同時，為了適應現代化大生產，實現農業機械化和規模化經營，設立土地經營權制度。土地集體所有制永遠不發生改變，集體經濟組織成員的利益得到切實有效的保障。正是由于農村集體經濟組織享有所有權，因此，在農村集體土地規模化經營過程中，農村集體經濟組織享有最后的處置權。

隨著城市規模的擴大，農村集體經濟組織面臨新的挑戰。由于存在土地儲備制度，農村集體經濟組織的土地可能會因為土地征收而失去所有權。解決這個問題的方法很多，國家采取的策略是，一方面允許部分地區將農村建設用地直接用于住房開發，擴大住房租賃市場，增加集體經濟組織的收入，另一方面提高土地征收的價格，確保農村集體經濟組織從土地征收中獲取更多的利益。

這是一種兼顧國家利益、農村集體經濟組織利益和農村集體經濟組織社員利益的制度設計。這樣的制度設計既借鑒了世界各國土地改革的有益經驗，同時又延續了我國第一次土地改革成功做法。我國現有土地制度，既適應農業機械化大生產的需要，同時又可以確保農村集體經濟組織成員從土地流轉中獲得更多的收入。因此，我國農村土地制度改革從整體來看是完全成功的。

但是，正如人們所知道的那樣，土地立法和我國土地改革相比，永遠處于相對滯后的狀態。這符合立法的一般規律。總是先有問題，然后才有解決問題的法律制度體系。

我國農村土地制度改革，是生產關系變革的重要組成部分。農村土地制度改革決定了農村集體經濟組織成員的命運。土地制度改革取得的成果，必須通過完善法律加以保護。土地改革也要有具體的法律依據，防止一些地方政府打著土地改革的幌子，不斷損害農村集體經濟組織成員的利益。

我國農村土地制度改革之所以先試點、后修改法律，全國人大常委會作出專門決定，允許國務院在試點地區從事土地使用權包括農村宅基地使用權改革試點，然后修改土地管理法等土地法律，建立新的法律關系，就是因為土地制度是我國幾千年生產關系的重要基礎，也是容易引發社會糾紛甚至爆發革命的導火索。土地制度改革，必須把農民的利益放在優先位置。自然資源部以及其他部門關于農村宅基地的答復，既尊重了農村集體經濟組織成員的財產繼承權利，同時又解決了農村宅基地長期穩定的問題。可以說是一舉兩得。

全國人大代表關注不動產登記的問題并且提出若干建議，這說明全國人大代表對我國的不動產登記制度高度重視。不動產登記涉及方方面面的問題，改革牽一發而動全身。建議我國民法典實施之后，全國人大常委會把現行不動產登記暫行條例上升為國家的法律，廣泛征求全國人大代表的意見，把不動產登記制度和我國土地管理制度以及房地產改革有機地結合在一起，讓不動產登記變成我國房地產市場改革的助推器，成為我國農村家庭聯產承包責任制度的穩定器。

（作者系中南財經政法大學教授、昆侖策研究院高級研究員；來源：昆侖策網【作者授權】，轉編自“喬新生”）

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