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一、“東方之星”游輪事故

2015年6月1日晚，由南京開往重慶載有458人的“東方之星”游輪，在長江湖北監利沉沒。

事件發生后，黨中央、國務院高度重視。習近平總書記第一時間就現場搜救、善后及加強公共安全等作出重要批示。李克強總理親自到事故現場指揮救援和應急處置工作。解放軍海軍部隊、武警部隊、湖北省、重慶市、湖南省政府及相關部門等迅速行動，組織3000多人全力參與搜救。充分體現黨和政府以人為本，科學高效，公開透明，對人民生命的尊重。在這次事件應急處置工作中，有關方面反應及時，救援有序，措施得力，確保救援及相關處置工作到位，受到各方好評。

這次事件，再次敲響我國水上公共安全警鐘。正如習近平總書記在批示中強調的，要深刻吸取教訓，強化維護公共安全措施，確保人民生命安全。水上公共安全人命關天，任何時候都不能麻痹大意，任何環節都不能掉以輕心。只有時刻繃緊憂患意識、責任意識，始終保持高度警覺，采取扎實有效措施，才能構筑堅實安全防線。

“東風之星”翻沉慘痛教訓再次提醒，水上公共安全連著千家萬戶，是人民安居樂業的重要保障，事關改革發展穩定大局，各級黨委、政府，要勇于擔當“促一方發展、保一方平安”政治責任。牢固樹立安全發展理念，自覺把維護公共安全放在維護最廣大人民根本利益的高度來認識，從嚴從實抓好每一個環節，努力編織全方位、立體化公共安全網，為人民幸福生活筑牢安全根基。

二、水上安全與救援問題

這次長江沉船特大事故，舉國關注，全球矚目，折射中國水上搜尋救助法規缺失，監管空白，預案虛設，教訓十分慘痛。現在到了該認真反思痛下決心的時候，亡羊補牢，為時不晚。當務之急，按照中央要求，徹底查明事件根源，完善公共安全機制，抓緊研究出臺全國及湖北水上搜尋救助法規，落實長效問責機制，杜絕類似悲劇重演，確保人民生命安全。

從目前了解掌握有關情況分析，“東方之星”沉船事件至少反映三方面不足：

一是水上搜尋救助法規缺失。水上搜尋救助屬于公共安全管理。中國是1985年6月24日核準《1979年國際海上搜尋救助公約》，這既是我國履行國際公約義務的需要，也是黨和政府重視公民人身安全，構建和諧社會、實現科學發展執政理念的具體體現。堅持以人為本，實行優先和無償救助人命制度，既是政府重要的公共服務職能，也是保障人權和促進經濟、社會和諧發展重要舉措。水上搜尋救助工作是國家賦予政府一項重要職責。目前國內有關水上搜尋救助法規分散體現在《中華人民共和國內河交通安全管理條例》、《中華人民共和國突發事件應對法》等法規有關條款中。

2011年3月4日《中華人民共和國海上人命搜尋救助條例》 征求意見稿，至今沒有出臺；近3年全國人大代表張瓊、全國政協委員崔永元分別提出“關于盡快制定出臺《國務院水上搜尋救助條例》的建議”，國務院目前尚未納入具體出臺時間日程表；湖北省人大代表王勁松、省政協常委、省統計局副局長、省民進副主委葉青提出“關于盡快制定出臺《湖北水上搜尋救助條例》的建議”，至今也尚沒有列入省級人大立法規劃。

目前，全國僅2009年江蘇省全國率先頒布《江蘇省水上搜尋救助條例》；2014年黑龍江省是全國第二家頒布《黑龍江省水上搜尋救助條例》，全國及其他省份至今在水上搜尋救助法規上還是空白。因此，涉及有關水上搜尋救助責任主體、政府職責、資源和保障、搜尋救助行動、法律責任等缺乏全面、系統、權威法律規范。

二是水上安全應急預案形同虛設。實施水上搜尋救助，難度大、風險高、專業性強。特別是水上人命救助，還有快速性的要求。因此，必須建立科學、高效的水上突發事件應急管理體制。考慮到水上險情的特殊性和專業救助力量薄弱的現狀，水上搜救需要社會救助力量廣泛參與。建立健全水上搜救應急反應機制，迅速、有序、高效地組織水上突發事件應急反應行動，救助遇險人員，控制水上突發事件擴展，保護水域環境，最大限度地減少人員傷亡和財產損失是地方政府基本要求。

“東方之星”沉船區域長江九曲回腸荊江險段，一直都是事故高發地段。過去曾發生百人翻船沉江事故，近年來荊江險段，常發生意外落水事故，對突發災害天氣事發區域地方，沿江是否啟動了預警監管防范預案，對過往船只發布安全通行或禁止通行告知，特別是沉船區域水深高達15米，是長江流域最危險地帶，為保障船舶安全，長江沿線政府是否制定了應對轄區水域安全風險防范預案，是否按照屬地管理原則，落實了水上安全監管責任主體，這些都值得認真總結。

交通部發布的《高速客船安全管理規則》第十九條規定“遇有惡劣天氣或能見度不良時，港航監督機構可建議高速客船停航”。在長江三峽大壩泄洪期，氣象部門發布天氣暴雨和極端天氣預警信息后，長江水流加快，水位增高，這樣的災害警示信息，水上交通、海事及長航公安應對長江流域安全風險防范制定科學水上安全通行規則及應急預案，今年來長江流域多起重特大水上安全事故，說明現行《高速客船安全管理規則》不完善，長江航運交通管理監管是否到位，也是值得反思的。

三是水上公共安全管理存在漏洞。水上公共安全管理重在預防，失事船舶為重慶東方輪船公司所屬“東方之星”客船，圍繞著這艘游輪本身的疑點也越來越多。

一方面，安全設計存在漏洞。“東方之星”號由重慶長航東風船舶工業公司設計建造，從1994年投入運營，至今已超過21年，前后經歷多次重大改裝，改裝設計不是同一單位，多次改建后，船上層建筑防火分隔和客艙布置均發生重大變化，吃水由此前2米變為2.2米。 船體改建上層建筑重量增加導致吃水加深，干舷下降，不利乘客逃生，安全隱患風險加大。

另一方面，實際操作失誤。“東方之星”船長，面對惡劣天氣，操作不當，用速度抵住風，船身失去控制，嚴重違背安全操作規范。

可見，導致“東方之星”沉船事故，既有主觀原因，也有客觀原因；既是天災，也是人禍。最終事件成因及性質，中央一定會以對歷史和人民高度負責的態度，作出經得起檢驗的結論。

三、“東方之星”游輪事故引發的思考和建議

東方之星特大沉船事故，表明我國水上搜尋救助是事關國家改革發展穩定全局，事關人民群眾切身利益，事關全面依法治國亟待研究解決的重大現實緊迫課題。

1、要抓緊制定出臺水上搜尋救助條例。目前，國內江蘇省、黑龍江省人大通過地方立法已頒布出臺水市搜尋救助條例，對規范各級地方政府水上搜尋救助行為，保護人命安全和水域環境，提升依法治理管控水上搜尋救助能力，維護社會和諧穩定，發揮越來越重要依法治省導向作用。因此，盡快出臺全國及各省市水上搜尋救助條例，非常必要、非常重要、非常緊迫。建議在充分吸收國內外經驗基礎上，結合當前我國實際，力爭年內制定出臺《國務院水上搜尋救助條例》，等時機成熟后，再升級由全國人大立法規范。全國其他省市要以“東方之星”沉船事件為契機，結合本地實際，認真學習借鑒江蘇省、黑龍江出臺水搜尋救助法規的經驗，由省級人大常委會制定出臺水上搜尋救助條例。地級市人大也應結合本地實際制定出臺水上搜尋救助管理辦法。

2、進一步細化落實各級地方政府水上搜尋救助安全管理責任。

一是加快水上巡航救助一體化進程。進一步提高保障水上交通安全的監管能力，形成有效的控制力量，排除或減少事故，在發生突發事件時，能夠快速有效地作出反應，最大限度地減少事故損失，使水上交通安全的監管與救助同步推進，達到防救并舉的目的。

二是嚴格水上交通安全監管。水上交通安全有關政策和法律的實施必須要有政府相應職能部門來監督，認真履行水上交通安全監管職責，監督檢查國家相應法律法規和政策的實施。對玩忽職守，官僚主義，工作責任不落實，導致重大水上搜尋救助責任事故的，要嚴格責任追究，實行一票否決。

三是建立突發事件應急長效機制。水上險情隨時都有可能發生，為確保政府在任何時候對險情有所準備而做出反應，最大限度地減小事故損失，保障人命和財產安全，政府有責任對突發事件建立應急體制，做好應急預案，切實按照應急預案實施，組織協調各方力量資源，盡可能地提高水上人命救助的成功率。

3、進一步完善水上人命搜尋救助社會力量激勵機制。鼓勵社會力量參與水上搜尋救助；建立水上搜尋救助社會力量信息網絡，實行分類分級管理；科學有效引導社會力量參與地方水上搜尋救助行動；要制定完善社會力量搜尋救助行動的人員受傷、致殘或者死亡保險補償具體辦法；對優秀社會力量水上救助行動應給表彰獎勵，符合申報烈士標準的，應比照國家有關規定執行。設立水上救助專項基金，解決救助補償問題，救助基金來源：一是地方政府專項撥款，二是受益船舶的繳納費用，三是社會上單位、團體或個人的捐助。搜救基金用于：參與救助船舶損耗補償；安置獲救人員；對參與救助工作成績顯著的單位和個人進行獎勵。

習近平總書記特別強調：“人命關天，發展決不能以犧牲人的生命為代價。這必須作為一條不可逾越的紅線。”這次“東方之星”事故，政治局常委會專項會議研究，把安全和人的生命保護提升到一個新的高度。希望通過徹底查明事件原因，完善公共安全機制，落實問責追究。

從某種意義上講，長江沉船事故能催生中國水上搜尋救助相關法規出臺，能進一步落實地方政府水上搜尋救助安全管理責任，能進一步完善水上人命搜尋救助社會力量激勵機制，讓廣大人民群眾因此得到安全庇護，讓更多社會力量參與水上搜尋救助行動，那么，“東方之星”沉船事件付出的慘痛代價，將賦予真正生命價值和社會意義，唯有這樣，逝者安息，生者堅強，而這也是慰藉死難者及家屬最好方式。

（來源：昆侖策研究院）