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　　進入21世紀(jì)以來，面對日益深化的社會轉(zhuǎn)型和日益增多的官民糾紛，僅僅通過審判的方式已經(jīng)很難使行政糾紛得到完滿的實質(zhì)性解決，而通過司法建議等方式，建立起與行政機關(guān)的良性“對話”，成為新時期的一種靈活的訴訟機制選擇。

 

　　行政訴訟中的司法建議是指，人民法院針對在行政審判活動過程中所發(fā)現(xiàn)的、與案件有關(guān)但不宜由法院直接處理的問題，向有關(guān)國家行政機關(guān)提出建議要求其予以處理的活動。該制度在近來的行政審判實踐中得到了較為廣泛的運用，但在新《行政訴訟法》的實施過程中，還存在著認識不足、推行不力、發(fā)展不均衡的問題，亟須在理念更新和機制匹配上尋找新的生長路徑。

 

 

　　在《行政訴訟法》的修改過程中，司法建議制度不夠引人注目，但零散的規(guī)定并沒有消解司法建議本身的價值。特別是作為規(guī)范性文件審查之訴處理結(jié)果的司法建議的及時確認，事實上還發(fā)揮著裁判替代性的功能，關(guān)系到這類訴訟的實際成效。在新《行政訴訟法》精神的引領(lǐng)下，需要準(zhǔn)確把握司法建議的制度定位。

 

　　首先，司法建議是促成行政糾紛實質(zhì)性化解的重要手段。新《行政訴訟法》第1條明確將“解決行政爭議”作為主要目的之一，力圖糾正以往合法性審查的單向度思路。作為一種剛性的司法處理方式，行政判決雖然能夠“定紛”但未必就能夠?qū)崿F(xiàn)“止?fàn)?rdquo;，更難以保障“案結(jié)事了”。對于行政相對人而言，很多時候不僅要討個“說法”，更要得到“實惠”。因此，為了促成行政糾紛的實質(zhì)性化解，就必須動用包括調(diào)解、司法建議在內(nèi)的各種手段彌補判決的先天局限。

 

　　其次，司法建議是監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的有效形式。新《行政訴訟法》第1條通過刪除“維護”和保留“監(jiān)督”，明確了行政訴訟的根本目的在于監(jiān)督行政權(quán)的行使，徹底扭轉(zhuǎn)了以往維護和監(jiān)督并存的窘境。作為一種靈活機動的監(jiān)督方式，司法建議可以超越具體個案而對行政權(quán)形成整體性、系統(tǒng)性的監(jiān)督態(tài)勢，確保行政權(quán)的行使既不“越位”也不“缺位”。

 

　　最后，司法建議是保護行政相對人合法權(quán)益的有益補充。新《行政訴訟法》的修改通過判決類型的增加和適用條件的調(diào)整，為行政相對人合法權(quán)益提供了“亡羊補牢”式的救濟;通過裁定停止執(zhí)行的修改和先予執(zhí)行的增加，為行政相對人合法權(quán)益提供了暫時性的救濟。為進一步織成“無漏洞”的行政相對人權(quán)益救濟之網(wǎng)，就必須充分挖掘司法建議的補充性功能，以適應(yīng)相對人合法權(quán)益保護的現(xiàn)實需要。

 

　　除了新《行政訴訟法》所明確規(guī)定的三類司法建議外，司法解釋及司法實踐中還存在著很多功能迥異的司法建議。

 

　　站在功能主義的立場，可將行政訴訟中的司法建議分為五種。一是裁判引導(dǎo)型，即人民法院經(jīng)審查認為被訴行政行為違法或者不當(dāng)，可以建議被告加以改變，以便案件在當(dāng)事人雙方和解的基礎(chǔ)上提前以撤訴形式結(jié)案。二是秩序維護型，即人民法院對被告經(jīng)傳票傳喚無正當(dāng)理由拒不到庭或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，可以提出依法給予相關(guān)責(zé)任人員處分的建議。三是裁判補充型，即人民法院針對規(guī)范性文件違法、行政行為存在程序瑕疵、實體決定不合理等情形難以適用相關(guān)裁判時，可以發(fā)出司法建議予以解決。四是裁判執(zhí)行型，即人民法院針對行政機關(guān)拒絕履行生效裁判的情形，可以提出作出相應(yīng)處理的司法建議。五是預(yù)防糾紛型，即人民法院針對某一時期某類高發(fā)案件所暴露出的共性問題向行政機關(guān)提出工作改進建議，以預(yù)防類似糾紛的再次發(fā)生。

 

　　就上述五種類型而言，今后應(yīng)著重發(fā)揮預(yù)防糾紛型司法建議的功效，其主要包括兩種情形：一是人民法院針對某類相同行政案件或某一時段行政案件所普遍暴露出的共性問題，及時向行政機關(guān)發(fā)出司法建議，通過接受建議機關(guān)的建章立制堵塞漏洞。二是人民法院以行政審判白皮書方式將司法建議從個案層次提升到年度司法報告層次，通過對上年度本行政區(qū)域內(nèi)行政案件總體狀況的深度剖析，為行政機關(guān)改進工作、化解訴訟風(fēng)險提供具有針對性的意見和措施。

 

　　當(dāng)前司法建議工作還存在很大的不均衡性：有的地方推行較為積極;有的地方推行則較為消極，沒發(fā)揮出應(yīng)有作用。從一定意義上說，司法建議的制作過程就是人民法院在裁判之外針對特定問題進行法理論證和政策闡釋的過程，需要法官在埋首處理個案的同時敏銳洞察個案背后所暴露出的深層次問題，進而建立起司法與行政之間良性的對話互動機制。可見，撰寫一份優(yōu)秀的司法建議難度并不亞于一份優(yōu)秀的行政判決書。

 

　　在新法實施的過程中，片面追求司法建議發(fā)出數(shù)、回復(fù)率甚至將之視為司法建議工作好壞唯一標(biāo)準(zhǔn)的做法顯然不合適，而應(yīng)從片面追求“數(shù)量型”和“回復(fù)率”向追求“質(zhì)量型”和“說服率”轉(zhuǎn)變。為此，應(yīng)當(dāng)從三個方面健全司法建議質(zhì)量的保障機制。

　　一是公開機制。可以參照中國裁判文書網(wǎng)公布各類裁判文書的做法，按照“依法、及時、規(guī)范、真實”的要求將司法建議上網(wǎng)公布，倒逼人民法院提升司法建議的質(zhì)量，同時倒逼行政機關(guān)認真對待人民法院的司法建議。

 

　　二是回復(fù)機制。盡管新《行政訴訟法》僅就裁判執(zhí)行型司法建議的回復(fù)作出了明確規(guī)定，但這并不意味著其他類型的司法建議就不需要得到行政機關(guān)的回復(fù)。當(dāng)然，鑒于不同種類司法建議的功能不同，法律上也沒有必要對所有司法建議的回復(fù)作出統(tǒng)一規(guī)定。在司法實踐中，行政訴訟司法建議是否獲得回復(fù)還受制于黨政機關(guān)負責(zé)人的重視程度、建議本身的質(zhì)量和可操作性等因素。從法治政府建設(shè)的現(xiàn)實路徑來看，今后可由行政機關(guān)發(fā)布相應(yīng)文件的形式對司法建議的回復(fù)作出規(guī)定，通過行政機關(guān)的自我約束促進司法建議潛在功能的發(fā)揮。

　　三是考評機制。無論是作出裁判、開展調(diào)解還是發(fā)布司法建議，都是法官的職責(zé)所系。應(yīng)當(dāng)將司法建議納入法院、法官行政審判工作考核體系，充分調(diào)動廣大行政法官開展司法建議工作的積極性。為保證司法建議考評工作科學(xué)化、規(guī)范化，須要堅持?jǐn)?shù)量與質(zhì)量并重、回復(fù)與說服并舉、內(nèi)部與外部兼?zhèn)涞脑瓌t，真正促進行政訴訟司法建議制度的良性生長。