黃小虎：對(duì)中低收入人群的消費(fèi)性住房需求，要有專門的制度安排

點(diǎn)擊：  作者：黃小虎    來(lái)源：察網(wǎng)  發(fā)布時(shí)間:2016-11-25 10:05:42

 

 

     原標(biāo)題：城市住房制度必須改革

 

大約從2003年開(kāi)始，我國(guó)政府幾乎每年都要出臺(tái)對(duì)城市房?jī)r(jià)的調(diào)控措施。但是道高一尺魔高一丈，房?jī)r(jià)在調(diào)控中一路高歌猛進(jìn)，已經(jīng)成為嚴(yán)重的民生問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題，也成為輿論界和研究界關(guān)注的熱點(diǎn)。

 

綜合十幾年來(lái)各界的研究、分析、建議，影響房?jī)r(jià)的因素有，城市人口變化引起的需求變化，土地供應(yīng)量，貨幣供應(yīng)量，銀行房貸政策如首付比例、利率、限貸，行業(yè)管理政策如限購(gòu)、限價(jià)、限面積、限身份，此外還有市場(chǎng)管理，稅收管理等等諸多方面。以上這些，基本屬于影響房?jī)r(jià)的短期因素。

 

對(duì)房?jī)r(jià)長(zhǎng)期走勢(shì)起決定作用的因素，是相關(guān)的制度建設(shè)和改革。其中，第一位的是住房制度，其次是土地制度、財(cái)稅制度、投融資制度、戶籍制度等等。

 

多年來(lái)政府的調(diào)控，主要圍繞短期因素展開(kāi)，調(diào)控的效果不佳，房?jī)r(jià)甚至越調(diào)越高。其原因就在于，沒(méi)有針對(duì)制度建設(shè)的缺失，深化改革。

 

2009年之后的幾年間，筆者陸續(xù)發(fā)表〈對(duì)我國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的再思考〉、〈我國(guó)城鎮(zhèn)住房制度改革思路的演變〉、〈解決城市居民住房問(wèn)題應(yīng)實(shí)行“三軌制”〉、〈關(guān)于保障性住房〉等文章，從不同的側(cè)面，分析我國(guó)城市住房制度存在的問(wèn)題，提出改革的建議。本文下面的論述，在很大程度上是重復(fù)過(guò)去的觀點(diǎn)，但有新的分析，對(duì)有關(guān)方面的批評(píng)更加直截了當(dāng)一些。

 

一、城市住房制度改革歷史回顧

 

20世紀(jì)80年代，國(guó)務(wù)院成立住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組，在組織各界、各地調(diào)研、試點(diǎn)基礎(chǔ)上，探討改革思路，擬定改革方案。經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間探討，社會(huì)各屆對(duì)住房制度改革形成如下共識(shí)：需求側(cè)(存量住房)是“租售并舉，提租促售，以售帶租，小步快走”;供給側(cè)(新建住房)則是政府建房，合作社建房，私人建房和開(kāi)發(fā)商建房并舉。

 

我理解，租售并舉，是要讓住房買賣市場(chǎng)和租賃市場(chǎng)共同發(fā)展，消費(fèi)者可以根據(jù)市場(chǎng)的租售比價(jià)和自己的購(gòu)買能力，自主選擇住房消費(fèi)方式。政府建房，主要解決最低收入人群的住房保障;住宅合作社作為非盈利經(jīng)濟(jì)組織，是普通工薪階層合作互助解決居住需求的重要渠道;私人建房，主要是小城鎮(zhèn)居民用于自住;開(kāi)發(fā)商建房，對(duì)應(yīng)的是高收入人群或富人階層的居住需求和投資、投機(jī)需求。這些改革思路，在國(guó)務(wù)院80年代末和90年代初出臺(tái)的住房制度改革方案中，都有所體現(xiàn)。

 

按照這些思路，當(dāng)時(shí)的建設(shè)部開(kāi)展了積極探索。例如，在煙臺(tái)、唐山、蚌埠等城市開(kāi)展提租促售、租售并舉的改革試點(diǎn)，取得成功經(jīng)驗(yàn)。例如，在全國(guó)探索建立和發(fā)展住宅合作經(jīng)濟(jì)。到90年代初，全國(guó)有五千多個(gè)住宅合作社，成立了全國(guó)性的協(xié)會(huì)組織，制定頒發(fā)了規(guī)范的住宅合作社章程;建設(shè)部還出臺(tái)了城鎮(zhèn)合作住宅管理辦法，召開(kāi)了兩次全國(guó)性的工作會(huì)議。一時(shí)間，住宅合作經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)出廣闊的發(fā)展前景。

 

但是，1998年以后全面推行的房改，卻偏離了最初的改革思路。只售不租使住房租賃市場(chǎng)至少沉寂了十幾年，誤導(dǎo)了人們的住房消費(fèi)觀念。住房供應(yīng)方面，政府長(zhǎng)時(shí)期缺位;私人建房始終沒(méi)有得到法律和制度的規(guī)范;曾經(jīng)生機(jī)勃勃、欣欣向榮，受到政府大力支持的住宅合作經(jīng)濟(jì)，突然間偃旗息鼓，了無(wú)聲息。結(jié)果，開(kāi)發(fā)商成了住宅市場(chǎng)的唯一供應(yīng)渠道，沒(méi)有任何競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，使其居于市場(chǎng)的制高點(diǎn)，掌握了最終定價(jià)權(quán)。由此，才會(huì)產(chǎn)生五花八門、無(wú)奇不有的各種市場(chǎng)亂象和人間百態(tài)。各種勢(shì)力、各類人等，紛紛菌集在開(kāi)發(fā)商周圍，分享房?jī)r(jià)大餐。普通購(gòu)房者則成了砧板上的魚(yú)，任人宰割。

 

需要指出的是，開(kāi)發(fā)商的自然壟斷地位，并不是開(kāi)發(fā)商自己爭(zhēng)來(lái)的，而是有關(guān)政府部門的制度安排的結(jié)果。任何人只要作了開(kāi)發(fā)商，在行業(yè)內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)的巨大壓力下，都必須追求利潤(rùn)最大化。而普通住宅的利潤(rùn)水平不應(yīng)該很高，甚至不該有利潤(rùn)，讓開(kāi)發(fā)商來(lái)負(fù)責(zé)普通人群的住房供應(yīng)，是嚴(yán)重的供需錯(cuò)配。在巨大的居住性需求和巨大的投資、投機(jī)需求的共同作用下，房?jī)r(jià)只會(huì)一路高漲，失去控制。后來(lái)，有關(guān)方面終于認(rèn)識(shí)到，解決城市住房問(wèn)題，政府不能缺位，承擔(dān)起廉租房甚至公租房的建設(shè)供應(yīng)責(zé)任。但是，城市普通收入人群的問(wèn)題至今仍然沒(méi)有得到解決，繼續(xù)讓他們擠在開(kāi)發(fā)商的供應(yīng)渠道里，只能是給投資、投機(jī)需求做墊底。限購(gòu)也好去庫(kù)存也罷，都不能根本解決他們的住房問(wèn)題。

 

土地制度也存在缺陷，一是不允許集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)，即使符合規(guī)劃，也不能開(kāi)發(fā)商品房，不讓農(nóng)民的宅基地入市交易，結(jié)果是進(jìn)一步強(qiáng)化了開(kāi)發(fā)商的自然壟斷地位。二是政府經(jīng)營(yíng)土地，導(dǎo)致政府過(guò)于依賴土地財(cái)政和土地金融，依賴循環(huán)往復(fù)不斷征地、賣地。地價(jià)高了政府可以多一些收入，但也把房?jī)r(jià)抬上去了。房?jī)r(jià)已經(jīng)成了令政府左右為難的頭號(hào)難題，一頭是群眾利益，一頭是政府收入，只要現(xiàn)行土地制度不改，這就是一道無(wú)解的死題。

 

總之，現(xiàn)在我國(guó)的城市住房市場(chǎng)，是一個(gè)沒(méi)有充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)，開(kāi)發(fā)商處于自然壟斷地位，這個(gè)壟斷地位是現(xiàn)行住房制度和土地制度存在的缺陷所導(dǎo)致的，是規(guī)則本身出了問(wèn)題。“不審勢(shì)即寬嚴(yán)皆誤”，如果不從根本上改革制度，一味在管理的寬嚴(yán)上下功夫，無(wú)異于緣木求魚(yú)，也是自欺欺人。

 

二、關(guān)鍵是把房子的居住功能與投資功能區(qū)隔開(kāi)

 

一方面，住房作為商品，使用價(jià)值是供人居住，屬于耐用消費(fèi)品。消費(fèi)者無(wú)論買房還是租房，都是商品交換行為。另一方面，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于土地有長(zhǎng)期升值的趨勢(shì)，因而房子(實(shí)質(zhì)是土地)又可以成為投資品，可以投資保值，也可以投機(jī)賺錢。

 

這樣，住房市場(chǎng)的購(gòu)買行為就分為兩類，一類是為了消費(fèi)，另一類是為了投資或投機(jī)。社會(huì)上的低收入人群(即窮人)和絕大多數(shù)中等收入人群，買房或租房的目的是改善居住條件，更好地從事本職工作。而中等收入人群的高端人士和高收入人群(即富人)，在滿足居住需求之后，還有較多資金，就會(huì)考慮再買更多的房子，但目的已不是消費(fèi)，而是投資保值。還有的人自己本沒(méi)有多少錢，但頭腦靈活、善于鉆營(yíng)，能夠從銀行或其他方面借來(lái)大量資金，購(gòu)買大量住宅，轉(zhuǎn)手倒賣賺大錢，這就是投機(jī)了。

 

顯然，對(duì)于社會(huì)上不同的購(gòu)房需求，必須區(qū)別對(duì)待，特別是對(duì)中低收入人群的消費(fèi)性住房需求，要有專門的制度安排。

 

西歐、北歐許多國(guó)家房?jī)r(jià)長(zhǎng)期穩(wěn)定，最主要的原因，是窮人的住房由政府保障，普通工薪階層的住房，通過(guò)參加非盈利的住宅合作社解決。二者合計(jì)，約占社會(huì)住房供應(yīng)總量的一半。這些房子可以按規(guī)定的程序流轉(zhuǎn)，但卻不允許上市自由交易，即只能用于滿足消費(fèi)者的居住需求，不能成為投資投機(jī)的對(duì)象。此外，還有約一半的房子由開(kāi)發(fā)商提供，并允許投資投機(jī)，讓有錢人可以炒作房子賺錢，同時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)。這種制度安排，在住房的居住功能與投資功能之間筑了一道“防火墻”，使開(kāi)發(fā)商不能壟斷全社會(huì)的住房供應(yīng)，購(gòu)房者因此具有較強(qiáng)的議價(jià)能力。我國(guó)80年代形成的改革思路，很大程度上也是借鑒了這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)。

 

目前我國(guó)的城市住房制度存在的主要問(wèn)題，是在指導(dǎo)思想上沒(méi)有把廣大勞動(dòng)群眾的消費(fèi)性居住需求放在首位，客觀上讓少數(shù)投資投機(jī)者的利益裹挾了勞動(dòng)者的利益。多年來(lái)，國(guó)內(nèi)有不少學(xué)者如王小強(qiáng)、易憲容等，對(duì)此有大量的深入研究和分析。(參見(jiàn)梁曉：〈壓房?jī)r(jià)≠房地產(chǎn)健康發(fā)展〉、〈得民心者得天下：居者有其屋〉;易憲容：〈高房?jī)r(jià)使財(cái)富分配機(jī)制嚴(yán)重扭曲〉、〈房?jī)r(jià)為何會(huì)越調(diào)控越高〉)

 

發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，投資投機(jī)是題中應(yīng)有之意。但應(yīng)該看到，住房市場(chǎng)里的投資投機(jī)，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)里的投資有重大區(qū)別。在生產(chǎn)領(lǐng)域中，資金(資本)與勞動(dòng)力相結(jié)合，可以創(chuàng)造財(cái)富、產(chǎn)生新的價(jià)值，而在房市里投資投機(jī)，則不會(huì)創(chuàng)造任何價(jià)值，不過(guò)是在買房人之間轉(zhuǎn)移價(jià)值而已。

 

不論任何社會(huì)，勞動(dòng)者都是人口的絕大多數(shù)。他們終日辛勞，掙錢養(yǎng)家，拿出自己的血汗錢買房或租房，目的是改善自己的生活條件，能夠更好地工作，奉獻(xiàn)社會(huì)。他們中的體力勞動(dòng)者(藍(lán)領(lǐng))，基本沒(méi)有條件在房市里搞什么投資;有些腦力勞動(dòng)者(白領(lǐng))雖有條件，但都有自己的事業(yè)和人生追求，也沒(méi)有時(shí)間和精力在房市里倒買倒賣瞎折騰。總之，廣大勞動(dòng)者買房是為了消費(fèi)，而不是投資。這樣，如何保證勞動(dòng)者住房的消費(fèi)屬性，就成了住房制度設(shè)計(jì)必須考慮的問(wèn)題，這也是政府不可推卸的責(zé)任。

 

我國(guó)現(xiàn)行住房制度的一個(gè)顯著特征，是讓中等收入人群的消費(fèi)性需求，與少數(shù)有錢人的投資投機(jī)需求混在一起，到開(kāi)發(fā)商的市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)。投資投機(jī)需求的行為特點(diǎn)是為賣而買，不管價(jià)格高低，只要房?jī)r(jià)看漲就敢于出手，在倒買倒賣之間，不斷推高房?jī)r(jià)。而消費(fèi)性需求的行為特點(diǎn)則是買漲不買跌，房?jī)r(jià)看跌時(shí)猶豫不決怕吃虧，房?jī)r(jià)看漲時(shí)唯恐再漲，為了圓住房夢(mèng)，想方設(shè)法四處籌錢也要買。買下的房子很可能是投資投機(jī)者之前在低價(jià)位時(shí)的斬獲，房市里的所謂窮人補(bǔ)貼富人，就是這樣發(fā)生的。

 

在這個(gè)問(wèn)題上，開(kāi)發(fā)商與投資投機(jī)者的利益完全一致，投資投機(jī)活動(dòng)抬升了房?jī)r(jià)，開(kāi)發(fā)商就能大發(fā)利市。開(kāi)發(fā)商采用捂盤(pán)惜售，雇傭房托，傳播虛假信息等手段讓房?jī)r(jià)走高，投資投機(jī)客就可以繼續(xù)穩(wěn)賺不賠。他們共同合作了十幾年，使中國(guó)城市的房?jī)r(jià)居高不下，尤其是在一、二線城市，包括大多數(shù)白領(lǐng)在內(nèi)的工薪階層已經(jīng)沒(méi)有能力買房了，買了房的也要作一輩子房奴。事實(shí)充分表明，要解決普通老百姓的住有所居問(wèn)題，就必須改革住房制度，讓相關(guān)的房子只是耐用消費(fèi)品，而不能成為投資品。

 

這里邊恐怕還有一個(gè)理論性或觀念性的問(wèn)題，需要澄清，即如何看待房子的產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為產(chǎn)權(quán)是一組權(quán)利束，包括所有權(quán)、使用權(quán)，及其分解出的許多對(duì)資源進(jìn)行配置的權(quán)利。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，這些權(quán)利都受法律保護(hù)。具體到住房，所有權(quán)是產(chǎn)權(quán)，租賃權(quán)是產(chǎn)權(quán)，合作社住宅的排他性使用權(quán)也是產(chǎn)權(quán)，這些權(quán)利雖然有很大區(qū)別，但都可以保障權(quán)利人住有所居。例如，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的住房自有率，少的百分之四、五十，多的百分之六、七十(個(gè)別國(guó)家達(dá)80%)，這些自有住房中，就包括消費(fèi)者參加合作社后，購(gòu)買的不能上市交易的住房。此外，還有很多人靠租房解決居住問(wèn)題。

 

我國(guó)1998年房改以后，相關(guān)部門對(duì)產(chǎn)權(quán)理論的理解不夠全面。例如，針對(duì)中低收入人群推出經(jīng)濟(jì)適用房，政府在土地供應(yīng)、稅收等方面優(yōu)惠力度很大，按道理不允許上市才能保證房子的居住功能不產(chǎn)生異化。但政策卻規(guī)定，五年以后允許上市。這一來(lái)，經(jīng)濟(jì)適用房就與商品房一樣成為投資投機(jī)的對(duì)象，由此產(chǎn)生一系列亂象，違背初衷，終歸失敗。后來(lái)推出的公租房，仍然提出五年以后可以買斷上市。筆者斷言，按此實(shí)施下去，公租房也會(huì)產(chǎn)生異化。再后來(lái)又推出共有產(chǎn)權(quán)房，依然是終將允許上市。這些一以貫之的思路表明，有關(guān)政府部門對(duì)產(chǎn)權(quán)理論的認(rèn)識(shí)存在誤區(qū)，片面強(qiáng)調(diào)住房的所有權(quán)，而不注重保護(hù)住房的使用權(quán)、租賃權(quán)等其他權(quán)利。

 

廣大工薪階層買房的目的是為了住，而不是為了賣，多數(shù)家庭在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)間里，只可能擁有一套住房，期間的房?jī)r(jià)高了還是低了，對(duì)他們沒(méi)有任何實(shí)際意義。就是說(shuō)有沒(méi)有所有權(quán)，對(duì)他們并不重要，重要的是居住權(quán)必須得到保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行住房制度片面強(qiáng)調(diào)住房的所有權(quán)，結(jié)果是突顯了房子的投資功能，房?jī)r(jià)越炒越高，老百姓買不起，使他們的居住權(quán)受到嚴(yán)重侵害。

 

從事投資投機(jī)活動(dòng)的人，也包括開(kāi)發(fā)商，只要資金來(lái)源正當(dāng)，不偷稅漏稅，不搞權(quán)錢交易，不違法亂紀(jì)，就不能讓他們對(duì)高房?jī)r(jià)承擔(dān)責(zé)任。應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)的是相關(guān)政府部門的制度設(shè)計(jì)存在缺陷，使投資投機(jī)失去根本制約。實(shí)際上，一旦房?jī)r(jià)失控，投機(jī)商、開(kāi)發(fā)商甚至各類房產(chǎn)中介，在暴利驅(qū)使下，必然會(huì)產(chǎn)生各種違法活動(dòng)。這時(shí)，政府就會(huì)出臺(tái)短期調(diào)控措施，調(diào)控可能暫時(shí)抑制房?jī)r(jià)上漲，但也會(huì)打壓老百姓的住房需求，甚至傷及整體經(jīng)濟(jì)，因此難以持久。只要稍有放松，投資投機(jī)又會(huì)卷土重來(lái)，房?jī)r(jià)又會(huì)高漲。如此循環(huán)往復(fù)，陷入惡性循環(huán)，這恐怕是我國(guó)城市住房市場(chǎng)的真實(shí)寫(xiě)照。要擺脫這樣的尷尬局面，唯一的出路是按照把居住功能與投資功能區(qū)隔開(kāi)的思路，深化住房制度改革。

 

三、對(duì)城市住房制度深化改革的設(shè)想

 

國(guó)家有關(guān)部門負(fù)責(zé)人曾經(jīng)宣稱，解決城市住房問(wèn)題的基本思路是“市場(chǎng)加保障”(趙沛楠：〈加快建設(shè)保障性安居工程多渠道解決住房困難家庭的住房問(wèn)題，專訪住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長(zhǎng)侯淅珉〉)。我認(rèn)為，這個(gè)思路不能算錯(cuò)，但失之籠統(tǒng)。

 

在“市場(chǎng)加保障”的框架下，可以有很多不同的具體模式。例如，新加坡模式是85%的人住政府提供的房屋，15%的人通過(guò)市場(chǎng)購(gòu)買高檔住宅;又例如，美國(guó)模式是除了保障房外，政府財(cái)政支持“房利美”、“房的美”等，向特定收入人群提供信貸支持，這里既是市場(chǎng)，又帶有某種保障的成分;再例如，歐洲特別是北歐國(guó)家，除了向低收入人群提供保障房，還鼓勵(lì)中等收入人群加入合作社建房，在信貸、稅收、土地等方面給予不同程度的優(yōu)惠，也是既是市場(chǎng)，又有保障的成分在里邊。盡管以上各國(guó)模式具體做法不同，但其基本精神卻是一致的：把自住性、消費(fèi)性住房市場(chǎng)與投資、

 

投機(jī)性住房市場(chǎng)區(qū)隔開(kāi)來(lái)，或者說(shuō)是把低、中、高檔住房區(qū)隔開(kāi)來(lái)，對(duì)不同收入人群實(shí)行不同的住房政策。我國(guó)現(xiàn)行住房制度，也可以算是“市場(chǎng)加保障”，但顯然與上述模式有根本區(qū)別。

 

改革中國(guó)的城市住房制度，要從中國(guó)的實(shí)際出發(fā)，而不能簡(jiǎn)單地照搬外國(guó)做法。新加坡模式雖然好，但我國(guó)現(xiàn)在的財(cái)力難以承受。美國(guó)模式似乎保障力度不夠。比較起來(lái)，北歐模式更值得借鑒，但具體的保障扶持力度，也不能照搬。低起步，隨著經(jīng)濟(jì)實(shí)力和政府財(cái)力的增加，逐步加大保障力度，可能更現(xiàn)實(shí)一些。在統(tǒng)一的思路下，各個(gè)城市的具體做法也不宜“一刀切”。

 

具體設(shè)想如下。

 

1、最低收入人群即窮人，由政府提供廉租房。住廉租房的人沒(méi)有所有權(quán)，但居住權(quán)受法律保護(hù)。其實(shí)，廉租房也有一定的市場(chǎng)性，因?yàn)橐患{租金。按照市場(chǎng)交換原則，租金水平不宜低于準(zhǔn)成本(折舊加維修)，以便政府的投資經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間還是可以收回，投入再生產(chǎn)。但按社會(huì)公平原則，租金水平又不宜高于租戶月收入的30%。這是一個(gè)需要在對(duì)租戶收入水平調(diào)查清楚基礎(chǔ)上，左右權(quán)衡的問(wèn)題。

 

不同的城市，最低收入人群占人口的比重，有的高一些，有的低一些，應(yīng)從實(shí)際出發(fā)確定供應(yīng)廉租房的人口比例。筆者認(rèn)為，全社會(huì)平均，這個(gè)比例宜控制在10%左右。高了，政府財(cái)政不堪負(fù)擔(dān)。現(xiàn)在地方政府不僅要建廉租房，還要負(fù)責(zé)建公租房、共有產(chǎn)權(quán)房等，為了完成任務(wù)，普遍向市場(chǎng)融資。但從市場(chǎng)籌錢，盈利或還本付息的壓力很大，這也是各地方允許保障房五年后上市的一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因。為了避免保障房的居住功能發(fā)生異化，建議政府只管到廉租房。管太多了不僅財(cái)政無(wú)力負(fù)擔(dān)，前期的融資、建設(shè)，后期的準(zhǔn)入、退出、收取房租、維修等工作量很大，容易滋生機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、尋租腐敗等問(wèn)題，不利于精兵簡(jiǎn)政。

 

2、把大多數(shù)中等收入人群的購(gòu)買力，從開(kāi)發(fā)商的渠道里分離出來(lái)，發(fā)展各類可以居住使用、可以繼承，但是不能上市自由交易的住房，從制度上保證普通百姓的消費(fèi)性住房，不得成為投資投機(jī)的對(duì)象。這一類住房，政府在土地、稅收、信貸等方面，給予適當(dāng)優(yōu)惠，可以說(shuō)既是市場(chǎng)又有一定程度的政府保障。

 

其中，大力發(fā)展住宅合作經(jīng)濟(jì)，是比較好的選擇。住宅合作社是非盈利經(jīng)濟(jì)組織，所建的房子，沒(méi)有所謂的開(kāi)發(fā)商利潤(rùn)，即便政府不給任何優(yōu)惠和扶持，價(jià)格也會(huì)控制在建安、土地、稅費(fèi)、資金利息等成本范圍區(qū)間。以我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，政府恐難以給合作社直接的資金支持，但在土地供應(yīng)和稅費(fèi)等方面，還是可以給予優(yōu)惠政策。合作社建房還有一個(gè)好處是適應(yīng)范圍廣，中等收入群體中收入較高的人，參與建標(biāo)準(zhǔn)高一些、面積大一些的房子，收入低的人，建檔次低一點(diǎn)、面積小一點(diǎn)的房子。可以做到按需定供，不會(huì)產(chǎn)生開(kāi)發(fā)商普遍存在的閑置浪費(fèi)現(xiàn)象(參見(jiàn)〈中國(guó)城鎮(zhèn)住房空置率狀況及住房市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)發(fā)布〉;〈北京380多萬(wàn)房主失聯(lián)，上海10%的房子是空的，中國(guó)究竟有多少空房〉)。

 

此外，在一定時(shí)期內(nèi)，現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)適用房，共有產(chǎn)權(quán)房，限價(jià)商品房等，還可以繼續(xù)存在，但必須把允許上市的規(guī)定改為不允許上市。只要符合規(guī)劃，允許集體經(jīng)濟(jì)組織在集體土地上，開(kāi)發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房、共有產(chǎn)權(quán)房、限價(jià)房以及公共租賃房等。在縣城以下的小城鎮(zhèn)，還應(yīng)允許小城鎮(zhèn)居民按一戶一宅原則，自建住房。政府則不再投資共有產(chǎn)權(quán)房和公共租賃房。

 

3、年收入在數(shù)百萬(wàn)以上的富人在全國(guó)人口所占比例，大概不會(huì)超過(guò)5%。但他們主要居住在城市，因而占城市人口的比例會(huì)高一些，可以粗略估計(jì)為10%，一、二線城市的比例會(huì)更高。此外，中產(chǎn)階級(jí)中的高級(jí)白領(lǐng)收入也比較可觀，身家數(shù)千萬(wàn)的已為數(shù)很多。他們也有條件像富人一樣，購(gòu)買高檔商品房，并且有余力再買房子投資保值。這部分人占城市人口的比例，有可能達(dá)到20%。按以上估算，二者占城市人口30%左右，他們是開(kāi)發(fā)商的主要服務(wù)對(duì)象，或者說(shuō)開(kāi)發(fā)商主要為這兩部分人蓋房子。

 

如此算下來(lái)，10%的最低收入人群靠政府，30%的高收入人群靠開(kāi)發(fā)商，還有約60%的人，購(gòu)買不能自由交易的消費(fèi)性住房，或者租房解決居住問(wèn)題。誠(chéng)然，城市的原戶籍居民大部分已有了住房，但考慮新增的城市人口、流動(dòng)人口特別是農(nóng)民工等因素，基本格局恐怕不會(huì)根本改變。

 

以上城市住房制度改革的設(shè)想，實(shí)際是對(duì)80年代末90年代初形成的改革思路的回歸。若干年前，有人把現(xiàn)行住房制度概括為“雙軌制”(即商品房+保障房)。針對(duì)這個(gè)說(shuō)法，我提出“雙軌制”不能從根本上解決城鎮(zhèn)居民的住有所居問(wèn)題，應(yīng)該實(shí)行“三軌制”，增加一個(gè)以合作社住房為主的既是市場(chǎng)又有保障軌。七、八年過(guò)去，發(fā)展住宅合作經(jīng)濟(jì)始終未受到應(yīng)有的重視，因此仍有必要深入研究探討。

 

四、住宅合作經(jīng)濟(jì)有廣闊的發(fā)展前景

 

首先，有充分的理論根據(jù)。

 

如本文第二部分所述，房屋的居住使用權(quán)，也屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)，是一項(xiàng)可以保障勞動(dòng)者住有所居的重要產(chǎn)權(quán)。合作社住房不能上市交易，是為了防止投資投機(jī)活動(dòng)使住房的使用功能發(fā)生變異，侵犯勞動(dòng)群眾的基本權(quán)利。此外，合作社住房的建造、分配、使用，也都遵循商品交換原則，住宅合作經(jīng)濟(jì)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，而且更能體現(xiàn)公平、公正的社會(huì)主義原則。

 

我國(guó)已故著名馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家蘇星同志，早在50年代就開(kāi)始調(diào)查城市住房問(wèn)題，于1957年發(fā)表〈論房租和住宅問(wèn)題〉一文，論述住宅作為耐用消費(fèi)品的商品屬性，分析當(dāng)時(shí)房屋建造、分配、使用存在的違背價(jià)值規(guī)律的問(wèn)題，提出相應(yīng)政策建議。從那時(shí)開(kāi)始，他在研究我國(guó)社會(huì)主義許多重大經(jīng)濟(jì)理論問(wèn)題的同時(shí)，把城市住房這樣一個(gè)比較具體的問(wèn)題，也列為自己的研究專題，長(zhǎng)期關(guān)注。改革開(kāi)放以后，他陸續(xù)發(fā)表近十部論文和專著，闡述城市住房制度改革問(wèn)題。在1987年出版的《我國(guó)城市住宅問(wèn)題》一書(shū)中，他提出“發(fā)展城市住宅的多種所有制結(jié)構(gòu)”，包括大力發(fā)展住宅合作經(jīng)濟(jì)和私人建房、公私合作建房等。1998年初，他又發(fā)表〈合作住宅事業(yè)前景廣闊〉一文，肯定當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)住宅合作社試點(diǎn)取得的成績(jī)，分析了發(fā)展住宅合作社有六大好處，及需要研究的問(wèn)題，期望取得更大的發(fā)展。2002年，學(xué)習(xí)出版社編輯出版《蘇星自選集》，書(shū)中收入關(guān)于住房制度改革的文章僅有三篇，其中就包括這一篇，可見(jiàn)他對(duì)發(fā)展住宅合作事業(yè)的高度重視。

 

其次，有長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)積累。

 

早在19世紀(jì)40年代和50年代，英國(guó)、丹麥就有了住宅合作社興起，后來(lái)在西歐、北歐各國(guó)及美、日等其他西方國(guó)家陸續(xù)發(fā)展，當(dāng)年的蘇聯(lián)、東歐等社會(huì)主義國(guó)家，也采用這種形式，解決居民的住房問(wèn)題，至今已有近二百年歷史。

 

20世紀(jì)80年代，瑞典國(guó)家聯(lián)合儲(chǔ)蓄銀行和住房聯(lián)盟，聯(lián)合了三千多家住房合作社，每年提供的住房占全國(guó)新增房源的25%以上。加上其他沒(méi)有加入該聯(lián)盟的合作社的房源，合作住房約占全部住房供應(yīng)量的40%;德國(guó)有兩千多家住房合作社，提供的住房占住房總量31%;英國(guó)的住房合作社，也提供30%的房源;西班牙有1.1萬(wàn)個(gè)住房合作社，提供25%的房源;原蘇聯(lián)有住房建筑合作社近三萬(wàn)個(gè)，每年提供的住房約占總量的6%;原社會(huì)主義波蘭的合作社建房，約占城市公有住房的60%;原捷克斯洛伐克約占40%，等等。

 

按照國(guó)際通行的住宅合作社章程，建房資金一般由社員認(rèn)股三分之一，國(guó)家資助三分之一，銀行長(zhǎng)期低息貸款三分之一。社員入社后必須參加住房?jī)?chǔ)蓄，每月從工資中拿出一定比例，存入有關(guān)銀行。存入一定限度，即有資格從銀行貸款，向合作社買房或租房。政府還在土地供應(yīng)、稅收、建材供應(yīng)等方面給予優(yōu)惠。具體做法和優(yōu)惠力度，各國(guó)不盡相同。例如，英國(guó)合作社購(gòu)買私人土地所需資金，由政府提供無(wú)息貸款，并對(duì)合作住房免稅，這兩項(xiàng)優(yōu)惠合起來(lái)相當(dāng)于房?jī)r(jià)的約20%。合作社購(gòu)買的土地產(chǎn)權(quán)歸合作社所有，亦稱公有土地，實(shí)際上最終優(yōu)惠給了合作社社員。德國(guó)政府的優(yōu)惠措施，一是提供低息或無(wú)息貸款，額度通常占建房費(fèi)用的60%~70%，有的甚至高達(dá)90%，貸款期限一般為20年左右;二是由政府出面給予貸款擔(dān)保;三是提供價(jià)格合理的土地;四是減免稅收，對(duì)所得稅、財(cái)產(chǎn)稅、土地轉(zhuǎn)移稅和交易稅等，均給予減免和優(yōu)惠;五是補(bǔ)貼住房租金，合作社住房如用于向社員出租，政府在必要時(shí)可補(bǔ)貼部分租金，使房租降低到社員能夠負(fù)擔(dān)的水平。在日本，住宅合作社被稱為“勤勞者住房協(xié)會(huì)”，國(guó)家頒布《勤勞者住房協(xié)會(huì)法》，明確規(guī)定日本的工人銀行(勞動(dòng)金庫(kù))、住房銀行(住宅金融公庫(kù))對(duì)住房合作社承擔(dān)融資義務(wù)。社員的購(gòu)房資金，20%為個(gè)人住房?jī)?chǔ)蓄，80%為銀行貸款，貸款利息3%，還款期限35年。政府還在稅收方面給予各種優(yōu)惠政策，包括免除法人稅、注冊(cè)稅、印花稅，以及與土地相關(guān)的稅收。另外，住房合作社的土地60%來(lái)源于國(guó)有土地，以較低的價(jià)格供應(yīng)給合作社。

 

我國(guó)20世紀(jì)80年代后期和90年代前期，開(kāi)展住宅合作社試點(diǎn)，也取得可喜成績(jī)，積累了一定經(jīng)驗(yàn)。如蘇星同志1998年發(fā)表的文章所說(shuō)：“截至1996年9月，住宅合作社已發(fā)展到五千多個(gè)，普及到20多個(gè)省市。從建設(shè)規(guī)模看，已從零星插建，發(fā)展為具有一定規(guī)模的合作住宅小區(qū)。天津市薊縣、寶坻縣住宅合作社，云南省昆明市住宅合作社，北京市大興縣新興住宅合作社等，都建設(shè)了十萬(wàn)平方米以上合作住宅小區(qū)。合作建房受到了城鎮(zhèn)居民，特別是中低收入居民的歡迎，被譽(yù)為‘民心工程’”。可惜的是，1998年底推出的房改，把十幾年住宅合作試點(diǎn)取得的成績(jī)，一風(fēng)吹個(gè)無(wú)影無(wú)蹤。有關(guān)部門對(duì)此再也不提，不禁令人扼腕唏噓。

 

第三，有成熟、規(guī)范的管理制度。

 

加入住宅合作社的社員人數(shù)，幾十人，上百人，上千人甚至上萬(wàn)人，各國(guó)一般不設(shè)上限。合作社實(shí)行民主集中制，社員大會(huì)或代表大會(huì)是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，聽(tīng)取理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的工作報(bào)告，決定大政方針并選舉產(chǎn)生理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)成員。理事會(huì)負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)管理，包括住房的選址、設(shè)計(jì)、建造、分配、物業(yè)管理，及有關(guān)專業(yè)人員和管理人員的選聘、任用等等，監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督理事會(huì)的工作是否合法依規(guī)，是否符合社員大會(huì)或代表大會(huì)的決定。

 

在住房的選址、設(shè)計(jì)、建造環(huán)節(jié)，住宅合作社的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)與開(kāi)發(fā)商相似。但建好的房子不向社會(huì)出售，而是遵照事先定好的合約，按成本價(jià)格(含管理人員和專業(yè)人員的工資)將住房的排他性使用權(quán)，出租或出售給社員，不賺取任何利潤(rùn)，并且承擔(dān)物業(yè)的日常管理和維修。社員因各種原因需要遷徙或放棄居住，由合作社按折舊價(jià)回購(gòu)，再出售或出租給其他社員居住。可見(jiàn)，合作社的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的目的，是為了保護(hù)社員即普通勞動(dòng)者的居住權(quán)利，而開(kāi)發(fā)商則不承擔(dān)這樣的義務(wù)，二者的性質(zhì)根本不同。

 

住房合作社作為非盈利經(jīng)濟(jì)組織，具有法人資質(zhì)，在政府監(jiān)管下，依法經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這與自然人之間的集資建房或合作建房，也有根本性區(qū)別。自然人集資合作，一旦經(jīng)營(yíng)失誤，或發(fā)生虧損，或出現(xiàn)糾紛，或違法亂紀(jì)，很難界定和追究責(zé)任，政府幾乎無(wú)法有效管理。自然人集資合作，即使成功了，出資人擁有房子的所有權(quán)，可以上市交易，難免最終成為投資投機(jī)的對(duì)象。這也是一個(gè)很大的不同。

 

住宅合作經(jīng)濟(jì)有了較大發(fā)展的國(guó)家，都在中央(聯(lián)邦)、省(州)、市層面成立了合作住房聯(lián)盟或協(xié)會(huì)，作為行業(yè)自律組織，研究制定統(tǒng)一的規(guī)章制度，協(xié)調(diào)合作社之間的關(guān)系，提供法律、技術(shù)咨詢，開(kāi)展業(yè)務(wù)交流和培訓(xùn)，編印刊物，開(kāi)展宣傳等等，協(xié)助政府對(duì)行業(yè)進(jìn)行管理。

 

第四，有深厚的群眾基礎(chǔ)，廣闊的市場(chǎng)需求。

 

面對(duì)高聳入云的房?jī)r(jià)，消費(fèi)者做出許多無(wú)奈的選擇。有人在網(wǎng)上發(fā)起不買房運(yùn)動(dòng)，不少人響應(yīng)，盡管不會(huì)有什么結(jié)果，卻廣受民眾同情。更有人受國(guó)外住房合作社啟發(fā)，自發(fā)地開(kāi)展集資合作建房。由于國(guó)內(nèi)相關(guān)法律和制度缺失，人們不能建立具有法人資質(zhì)的合作社，只能是自然人之間的集資合作。沒(méi)有法人地位，也就得不到政府以及銀行等的任何支持。僅憑烏合之眾拼湊的資金，與強(qiáng)大的開(kāi)發(fā)商們開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)，僅在土地取得環(huán)節(jié)，就已是必?cái)o(wú)疑。盡管鮮有成功的案例，盡管前途暗淡、希望渺茫，但近十幾年間，合作建房運(yùn)動(dòng)可以說(shuō)是此伏彼起，前仆后繼，遍及全國(guó)。北京、上海、天津、廣州、深圳、武漢、沈陽(yáng)、杭州、溫州……，幾乎所有一、二線城市，都有人為此不懈努力。北京的于凌罡、溫州的趙智強(qiáng)、沈陽(yáng)的吳卓、天津的劉革學(xué)、深圳的林立人、廣州的魏琨等，就是其中有代表性的人物。

 

他們頗為蒼涼，近乎悲壯的努力表明，廣大勞動(dòng)群眾對(duì)現(xiàn)行住房制度十分不滿，對(duì)于改革住房制度，發(fā)展住宅合作經(jīng)濟(jì)充滿期待。如果我們?cè)缛胀瞥鲞@項(xiàng)改革，不僅會(huì)獲得群眾擁護(hù)，而且能聚集大量資金，為房地產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)，開(kāi)辟一條新的康莊大道，帶動(dòng)建筑業(yè)、建材業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。大量普通工薪階層的購(gòu)買力，從開(kāi)發(fā)商的渠道分離出來(lái)，也可以使商品房市場(chǎng)里的過(guò)度投資投機(jī)受到抑制，起到釜底抽薪的作用。

 

總之，住宅合作經(jīng)濟(jì)有廣闊的發(fā)展前景。不僅可以縮小貧富差距，使人民群眾有更多的獲得感，而且符合中央關(guān)于加大供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革力度的精神，有助于推動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

 

我國(guó)改革已進(jìn)入深水區(qū)，各方面的改革互相交錯(cuò)、牽制，往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身。比較起來(lái)，住房制度改革所受牽制相對(duì)較小。例如發(fā)展住宅合作經(jīng)濟(jì)，不需要對(duì)現(xiàn)行法律做根本性修改，只需增加新的法律規(guī)定即可。沒(méi)有增加之前，可提請(qǐng)人大授權(quán)開(kāi)展試點(diǎn)。這項(xiàng)改革一旦推出，土地制度、財(cái)稅制度、投融資制度、金融制度等，都會(huì)相應(yīng)跟進(jìn)，做出調(diào)整。住房制度改革可以為推動(dòng)全面改革，做出積極貢獻(xiàn)。

 

現(xiàn)行城市住房制度必須改革，也能夠改革，這就是本文的結(jié)論。

 

【本文摘自《參閱文稿》No.2016~14】