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[摘要]作為中華人民共和國的根本政治制度，人民代表大會制度脫胎于中國共產黨在民主革命時期創建的“人民代表會議”這一權力機關。毛澤東對“人民代表會議”制度進行了歷史性探索，相繼參與創建工農兵蘇維埃代表大會、參議會、各界人民代表會議和人民代表大會等制度形式，實現了在黨的全面領導下使“一切權力屬于人民”、人民的廣泛性與代表的階級性相統一、既落實“民主”又維護“集中”、旨在維護人民主體地位的“議行合一”。以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人既推進了馬克思主義民主理論與中國具體實際的有機結合，又開辟了具有中國特色、中國風格、中國氣派的權力機關建設道路，從而為新中國民主建設奠定了根本政治前提和制度基礎。

2024年是全國人民代表大會成立70周年。習近平在紀念毛澤東同志誕辰130周年座談會上講話指出：“新中國成立后，毛澤東同志領導制定《中國人民政治協商會議共同綱領》、《中華人民共和國憲法》，確定了我國的國體、政體、國家結構形式，建立了新中國國家政權組織體系，建立起人民代表大會制度。”作為中華人民共和國的根本政治制度，人民代表大會制度是中國共產黨領導的人民民主專政的政權組織形式，脫胎于中國共產黨于民主革命時期創建的“人民代表會議”這一權力機關。1949年3月，毛澤東在黨的七屆二中全會上對“人民代表會議”制度建設的發展歷程做了簡要回顧：中國共產黨的“人民代表會議”制度發端于土地革命戰爭時期創建的工農兵蘇維埃代表大會制度；抗日戰爭時期，通過領導建設陜甘寧邊區等抗日革命根據地，中國共產黨確立了以抗日民族統一戰線為指導的參議會制度，以局部執政的權力機關建設經驗使“人民代表會議”制度走向成熟；解放戰爭時期，在人民民主統一戰線指導下，中國共產黨領導確立“各界人民代表會議”作為解放區人民政權的權力機關制度形式，為新中國“采用社會主義國家的政權制度”，即確立“人民代表大會”根本政治制度做了歷史準備。以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人對于“人民代表會議”制度建設的思考及探索，推進了馬克思主義民主理論與中國具體實際的有機結合，開辟了具有中國特色、中國風格、中國氣派的權力機關建設道路。

一、在黨的全面領導下落實“一切權力屬于人民”

“國家權力來源于人民”的“主權在民”理念，近代以來逐漸成為多數國家建立和建設政權的基本原則。在這一歷史背景下，中國一度走上“興民權、開議院、定憲法”的資產階級民權政治道路。但是，經過袁世凱在國會操縱黨爭、頒布“解散國會案”以及北洋軍閥屢次廢立國會、出籠“賄選憲法”，以孫中山為代表的中國資產階級革命人士逐漸意識到，其在應對民權政治上缺乏應有的政治實力和斗爭精神，而中國照搬西方議會制度已通過實踐證明不可行。“本黨自成立以來，始終都是革命黨。辛亥革命推翻滿清，創造民國，一直到今日，徒有民國之名，毫無民國之實”“中國學外國的民權政治，不但是學不好，反且學壞了”。以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人結合馬克思主義國家學說，深刻認識到“主權在民”不能停留于代議政體的制度創設，而應進一步落實于以階級斗爭奪取國家政權的革命行動。原因在于，馬克思主義認為，國家是階級矛盾不可調和的產物，資產階級政治學說提倡的“主權在民”，實際上是資產階級少數人打著“全民”“公意”旗號專政多數無產階級；只有無產階級及其政黨要實現的人民主權才是絕大多數人的主權，即對“一切權力屬于人民”的真正落實。

列寧說：“以前的歷次革命所以失敗，就是因為工人靠強硬的專政不能堅持下去，工人不懂得單靠專政、暴力、強制是堅持不住的。”因此，早在大革命時期毛澤東就嘗試通過領導農民運動的斗爭實踐將“農民協會”建設成為中國廣大農村的“人民代表會議”，以推翻中國幾千年的封建地主特權、建立農民的民主政權。為此，毛澤東在《湖南農民運動調查報告》中提出“一切權力歸農會”，這也反映了毛澤東以領導勞動人民開展革命運動的方式探索“一切權力屬于人民”的首次實踐。但是，由于當時中國共產黨仍處于幼年時期，對馬克思主義還缺乏系統的深刻理解，毛澤東關于“一切權力歸農會”的理念未能得到當時中共中央主要領導人采納和接受，從而導致“農民協會”建設遭受挫折。

大革命失敗后，毛澤東和朱德率領紅四軍主力先后在贛南、閩西開辟革命根據地，他們借鑒蘇聯國家權力機關的建設經驗，將建立的政權組織形式稱為“蘇維埃”（совет），意為“會議”或“代表會議”。1931年11月7日至20日，中華工農兵蘇維埃第一次全國代表大會在江西省瑞金縣葉坪召開，中華蘇維埃共和國成立。會議選舉組成中華蘇維埃共和國臨時中央政府及中央執行委員會，并根據中共中央提出的《中華蘇維埃共和國國家根本法（憲法）大綱草案》通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》（下文簡稱《憲法大綱》）。《憲法大綱》規定，“工農民主政權是屬于工人、農民、紅軍兵士及一切勞苦大眾”，全國工農兵會議（蘇維埃）是最高權力機關。1934年1月22日，中華工農兵蘇維埃召開第二次全國代表大會，毛澤東代表中央執行委員會與人民委員會作工作報告，指出：“工農民主專政的蘇維埃，他是民眾自己的政權，他直接依靠于民眾……蘇維埃給予一切被剝削被壓迫的民眾以完全的選舉權與被選舉權。”本次大會是在中共中央領導下、總結中央蘇區政權建設和土地革命的經驗教訓基礎上召開的，主要修正通過了《中華蘇維埃共和國憲法大綱》。這次修正除修改一些文字，還特別在第一條中補充了“同中農鞏固的聯合，以轉變到無產階級的專政”。這擴大了工農民主政權的社會基礎，但卻在王明的“左”傾主義路線和迷信蘇聯革命經驗的教條主義干擾下，把民族資產階級等其他具有反帝反封建傾向的階級和階層排斥在外。

由于國民黨反動當局的重重軍事圍堵和王明“左”傾主義的錯誤領導，紅軍未能在第五次“反圍剿”戰爭中取得勝利，被迫于1934年10月開始向陜甘革命根據地進行戰略性大轉移。在毛澤東直接領導下，中國共產黨于1935年10月起將革命大本營建立在陜甘寧地區，使該地區成為黨和人民軍隊開展抗日戰爭的戰略立足點和奪取新民主主義革命勝利的出發點。之后，隨著日本帝國主義對中國開展全面侵略，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人審時度勢，提出建立“抗日民族統一戰線”，并據此建設抗日民主政權。1937年2月，中國共產黨向國民黨當局提出了“和平統一團結御侮之方針”及其若干要求與保證，不僅將“陜甘寧革命根據地”改為“陜甘寧特區”，而且切實向全國示范“在特區政府區域內實施普選的澈底的民主制度”。1940年，中國共產黨領導陜甘寧邊區實行“三三制”，在包括作為權力機關在內的參議會及其他政權機構中，堅持“共產黨員占三分之一，非黨員的進步分子占三分之一，中間分子占三分之一”的原則，切實建立無產階級領導下幾個革命階級聯合起來對“漢奸”和“賣國賊”實行專政的民主政權。毛澤東將中國共產黨領導下“幾個革命階級聯合起來對于漢奸反動派的民主專政”釋為“為一般平民所共有，非少數人所得而私”。到1943年，陜甘寧、晉冀魯豫、晉察冀、晉西北等抗日革命根據地都成立了參議會，根據“三三制”原則建設起來的權力機關保證了中國共產黨對抗日民主政權的絕對領導，為實現黨的全面領導與“一切權力屬于人民”相結合構筑了實踐基礎；鞏固了各革命階級的團結，有力支持了對日本帝國主義的堅決斗爭、遏制了國民黨頑固勢力投降傾向的擴散。抗日戰爭時期，中國共產黨貫徹落實“一切權力屬于人民”，與抗日群眾打成一片、維持與各革命階級的緊密團結關系，與國民黨當局的士氣低落、政治腐敗以及“人們痛恨到國民黨軍隊里當兵”形成鮮明對比。

抗日戰爭勝利后，國民黨當局罔顧中國人民對和平建國的熱切盼望，在美國支持下執意發動內戰。為適應新的形勢和任務，毛澤東提出，中國共產黨應該及時把抗日民主統一戰線發展為人民民主統一戰線，以廣泛團結各被壓迫階級、各民主黨派、各人民團體以及少數民族和其他愛國民主人士。為完成新民主主義革命的歷史任務，中共中央陸續發出指示：在條件成熟前提下，陜甘寧邊區及其他革命根據地的各級權力機關應從“參議會”過渡為“各界人民代表會議”。隨著解放戰爭的推進，各地解放區相繼組織召開人民代表會議，亟需原則性政治指導。為此，毛澤東在1948年4月指出：“只有基于真正廣大群眾的意志建立起來的人民代表會議，才是真正的人民代表會議……這樣的人民代表會議一經建立，就應當成為當地的人民的權力機關，一切應有的權力必須歸于代表會議及其選出的政府委員會。”毛澤東還指出，中國共產黨在領導人民代表會議的召開和建設過程中，必須有誠意地邀請各民主黨派、各人民團體、各少數民族及其他愛國民主人士推選代表參與各界人民代表會議，各地“省委、區黨委和地委，必須積極幫助各縣縣委，有計劃地有準備地布置和領導此種會議”，從而讓人民代表在黨的全面領導的根本保障下，行使立法、任免、選舉、監督等權利，落實“一切權力屬于人民”，以廣大而強大的人民民主力量助力黨和人民軍隊奪取解放戰爭的勝利。

解放戰爭全面勝利和新中國成立后，為與人民民主專政的國家性質相適應、實現人民當家作主，就必須建立新形式的“人民代表會議”。為此，中國共產黨在1953年領導通過《中華人民共和國全國人民代表大會及地方各級人民代表大會選舉法》，為組織各級人民代表大會提供了準備。1954年9月15日至28日，新中國召開第一屆全國人民代表大會第一次會議并通過《中華人民共和國憲法》。這是毛澤東親自領導制定的新中國第一部憲法。以堅持在黨的全面領導下實現“一切權力屬于人民”為根本宗旨，新憲法第1條和第2條明確規定：中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主國家；中華人民共和國的一切權力屬于人民。人民行使權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。在這次會議上，毛澤東做了題為《為建設一個偉大的社會主義國家而奮斗》的講話，指出：中國共產黨是領導新中國各項事業的核心力量，領導召開了第一屆全國人民代表大會第一次會議，“我們這次會議具有偉大的歷史意義。這次會議是標志著我國人民從一九四九年建國以來的新勝利和新發展的里程碑，這次會議所制定的憲法將大大地促進我國的社會主義事業”。

二、人民的廣泛性與代表的階級性相統一

近代以來，西方資產階級共和國標榜“（純粹）民主”，實行代議—普選制，宣稱其民主具有廣泛性，但馬克思主義認為，“如果不是嘲弄理智和歷史，那就很明顯：只要有不同的階級存在，就不能說‘純粹民主’，而只能說階級的民主……‘純粹民主’是自由主義者用來愚弄工人的謊話”。在資產階級占有生產資料和處于絕對階級優勢的社會條件下，民主權利只能為資產階級少數人享有，資產階級國家政權體現的是資產階級的意志和利益。辛亥革命推翻了持續兩千多年的君主專制后，中國曾效仿西方資產階級共和國實行代議民主，相繼創建了“參議院”“國會”“國民會議”“國民大會”等代議機關，但不久都淪為封建軍閥和買辦資本操縱政權與欺騙國民的工具。對此，以孫中山為代表的資產階級革命人士不得不承認“現在的中華民國只有一塊假招牌”。中國早期馬克思主義者更是一針見血地指出：“什么民主政治，什么代議政治，都是些資本家為自己階級設立的，與勞動階級無關。什么勞動者選議員到國會里去提出保護勞動底法案，這種話本是為資本家當走狗的議會派替資本家做說客來欺騙勞動者的。”質言之，近代中國效仿西方實行的代議政治根本沒有代表勞動人民，不可能實現其所標榜的廣泛性民主。

中國共產黨成立以后，始終堅持從馬克思主義的階級觀點出發看待代議制及其機關建設，并將建立人民民主的權力機關——“人民代表會議”作為基本任務。為與以國民黨當局為代表的大地主、大資產階級開展斗爭，毛澤東提出，中國共產黨不僅要在各革命根據地領導工農群眾開展土地革命，而且要在土地革命基礎上建設人民民主權力機關。從1930年開始，以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人借鑒蘇聯經驗，專注于建設工農兵蘇維埃代表大會的制度。1931年11月，中華工農兵蘇維埃第一次全國代表大會召開。這次大會通過并頒布的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》明確規定：“在蘇維埃政權下，所有工人，農民，紅軍兵士及一切勞苦民眾都有權選派代表掌握政權的管理；只有軍閥，官僚，地主，豪紳，資本家，富農，僧侶及一切剝削人的人和反革命分子，是沒有選派代表參加政權和政治上自由的權利的。”這初步實現了人民的廣泛性與代表的階級性的統一。對此，毛澤東指出：“蘇維埃最寬泛的民主，首先表現于自己的選舉。蘇維埃給予一切被剝削被壓迫的民眾以完全的選舉權與被選舉權，在女子的權利與男子同等。工農勞苦群眾對這樣的權利的取得，乃是歷史上的第一次。”然而，受王明“左”傾主義影響，盡管蘇維埃政權強調一切被剝削被壓迫民眾的政治地位，卻拒斥具有反帝反封建傾向的民族資產階級及其他進步階層的政治參與，從而一定程度上遮蔽了蘇維埃民主的廣泛性（寬泛性）。

“九·一八”事變后，中國社會主要矛盾轉變為中華民族和日本帝國主義的矛盾，中國共產黨的“人民代表會議”制度建設勢必要做出調整以適應抗日戰爭的需要。1937年日本發動全面侵華戰爭，以陜甘寧邊區為主的抗日根據地陸續擴大代表選舉的階級和階層范圍。1939年2月，陜甘寧邊區召開第一屆參議會，重新修訂1937年5月陜甘寧邊區政府制定的《陜甘寧邊區選舉條例》，規定了參議會代表的選舉原則：“凡居住邊區境內之人民，年滿十八歲者，無階級、職業、男、女、宗教、民族、財產與文化程度之區別，經選舉委員會登記，均有選舉權與被選舉權。”由此，陜甘寧邊區內支持抗日的地主、富農與資產階級人士也取得了人民代表（參議員）的選舉資格和權利。這不僅擴大了人民代表（參議員）來源，而且落實了人民民主的廣泛性，切實鞏固了抗日民族統一戰線。毛澤東多次提出，參議會代表的比例必須堅持“三三制”原則，在擴大人民代表的階級范圍的同時確保工農階級的主體地位。1940年3月6日，毛澤東在題為《抗日根據地的政權問題》的黨內指示中專門指出：“三三制”是抗日民族統一戰線政權的原則，必須保證進步人士和中間分子的人員分配比例，但也需明確“必須保證共產黨員在政權中占領導地位，因此，必須使占三分之一的共產黨員在質量上具有優越的條件”。工農階級是中華民族的主體，中國共產黨（作為工農階級的先鋒隊）代表中華民族的最根本利益，為此，只有堅持中國共產黨對抗日民主政權權力機關（參議會）的全面領導，才能發揮作為社會先進生產力代表的工人階級的革命力量、高揚農民階級的革命主力軍地位、團結其他革命階級，形成磅礴的抗日民主力量以奪取抗日戰爭的全面勝利。

抗日戰爭勝利后，中國共產黨根據國內政治形勢的發展變化，領導陜甘寧邊區等革命根據地頒布一系列新的施政綱領。1946年4月通過的《陜甘寧邊區憲法原則》規定：“人民普遍直接平等無記名選舉各級代表，各級代表選舉政府人員”，這為實行“三三制”原則的參議會選舉向更具民主寬泛性的各界人民代表會議選舉過渡做了充分準備。隨著解放戰爭的開展，各解放區在中共中央的指示下陸續召開各界人民代表大會。對此，毛澤東給出重要指導，“在各級人民代表會議中，必須使一切民主階層，包括工人、農民、獨立勞動者、自由職業者、知識分子、民族工商業者以及開明紳士，盡可能地都有他們的代表參加進去”，以保證選出的人民代表具有廣泛的民意基礎、能夠團結與聯系各革命階級及階層人民。

解放戰爭時期各界人民代表會議吸收工農兵蘇維埃代表大會與邊區參議會的建設經驗，為新中國人民代表大會制度進一步發展人民的廣泛性與代表的階級性相統一打下了堅實基礎。新中國成立后，隨著民主革命遺留任務基本完成，在全國范圍內選舉產生全國人民代表和籌備召開第一屆全國人民代表大會的條件業已成熟。1953年1月，中央人民政府委員會第二十次會議召開，通過了《關于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》。毛澤東在此次會議上特別指出：“凡是對人民國家的事業忠誠的，做了工作的，有相當成績的，對人民態度比較好的各民族、各黨派、各階級的代表性人物都有份。他們中間的多數，甚至是大多數、絕大多數，可能是會被人民選舉的”“凡是愛國者都會一道進入社會主義，我們沒有理由不同他們一道進入社會主義。

三、既落實“民主”又維護“集中”

代議民主制由歐洲中世紀的封建等級會議發展演變而來，經過歐洲歷次的資產階級革命得到基本實現。在代議民主制中，議會席位由各黨派或黨派聯盟的代表經過激烈的選舉競爭而獲得，而“競爭”根源于資產階級主導的經濟秩序，“逐漸成為歐洲大多數地區和美國的法律及經濟秩序的核心內容”。對此，馬克思主義批判指出，以“競爭”為本質的西方（代議）民主為資產階級及其政黨的金錢博弈所催動，政客為了本階級和本黨派的政治利益不惜制造政治對抗與社會紛爭，甚至不惜犧牲國家總體利益。在資本主義制度下，“馬克思主義者一向認為，民主愈發達，愈‘純粹’，階級斗爭就愈公開，愈尖銳，愈殘酷”。以“競爭”為本質的代議制傳入后，加劇了近代中國各政黨、各系軍閥和各派官僚之間的政治斗爭及軍事對抗，以至于“在議會會期之間，政治家們不得不充當主要官僚派系的中間人、掮客和盟友”。這一局面貫穿北洋政府和國民政府時期，表明代議制無法實現人民主權制度化，從而也不可能集中人民的意志和力量完成民主革命任務。毛澤東在1948年9月召開的中共中央政治局會議上回顧了這一歷史并語重心長地指出：新中國的“人民代表會議”必須采用民主集中制，“而不采用資產階級議會制。議會制，袁世凱，曹錕都搞過，已經臭了。在中國采取民主集中制是很合適的”。中國共產黨領導建立、以“民主集中制”為根本組織原則的權力機關制度，既有助于落實人民民主，又能夠在高度民主的基礎上實行高度集中以凝聚力量完成中國革命和建設的歷史任務，旨在處理四種基本關系：一是黨對權力機關的領導關系；二是人民大眾的民主意志與權力機關的權力集中的政治關系；三是各級權力機關的組織關系；四是權力機關與其他機關的制度關系。

以“民主集中制”為根本組織原則探索建設“人民代表會議”制度，發端于土地革命戰爭時期創建工農兵蘇維埃代表大會制度。依據1928年《蘇維埃政權組織問題決議案》1928年3月第37號中央通告《關于沒收土地和建立蘇維埃》以及1934年2月《中華蘇維埃共和國中央蘇維埃暫行組織法》，蘇區各地創建各級蘇維埃代表大會必須實行“民主集中制”。這主要落實于四方面：第一，中國共產黨在土地革命過程中創建蘇維埃并領導工農兵大眾參加蘇維埃，既是蘇維埃思想上的領導者，又須在蘇維埃中組織黨團以增強和鞏固對蘇維埃的政治領導；第二，蘇維埃由民主選舉產生，集中工農兵大眾的意志辦事，對工農兵大眾負責，受工農兵大眾監督；第三，鄉（市）的蘇維埃實行直接選舉，鄉（市）以上的蘇維埃則逐級實行間接選舉，直至組成作為中華蘇維埃共和國的最高國家權力機關的全國蘇維埃代表大會，以便逐級集中民意并使下級蘇維埃服從上級蘇維埃、地方蘇維埃服從中央蘇維埃；第四，蘇區的其他機關，包括行政機關、司法機關與軍事機關等都要對蘇維埃代表大會及其執行委員會負責，接受蘇維埃代表大會及其執行委員會的領導與監督。對此，毛澤東在《中華蘇維埃共和國中央執行委員會與人民委員會對第二次全國蘇維埃代表大會的報告》中總結道：“蘇維埃具備著對于廣大民眾的十分寬泛的革命的民主主義，但同時就在這種民主主義中間構成了它絕大的權力——建筑于千百萬工農民眾堅固的信仰與自覺的需要之上的權力。”

面對日本帝國主義的全面侵略，中國共產黨在陜甘寧地區發展人民民主的權力機關制度，為全國各族各界人民示范建設以“民主集中制”為組織原則的抗日民主政權。1937年5月，中國共產黨領導陜甘寧邊區通過了《陜甘寧邊區議會及行政組織綱要》與《陜甘寧邊區選舉條例》等法規，決定選舉成立陜甘寧邊區的權力機關。1939年1月，陜甘寧邊區召開第一屆參議會，通過了《陜甘寧邊區抗戰時期施政綱領》。該施政綱領在毛澤東的直接指導下制定，分為三部分，其中第二部分（民權主義）明確規定：必須“發揚民主政治，采用直接、普遍、平等、不記名的選舉制，健全民主集中制的政治機構，增強人民之自治能力”。為進一步做好抗日根據地權力機關建設工作，毛澤東于1940年3月專門寫作《抗日根據地的政權問題》，提出：“抗日統一戰線政權的選舉政策，應是凡滿十八歲的贊成抗日和民主的中國人，不分階級、民族、男女、信仰、黨派、文化程度，均有選舉權和被選舉權，抗日統一戰線政權的產生，應經過人民選舉，其組織形式，應是民主集中制。”對此，謝覺哉詳細記述道：一方面“邊區已有了高度民主的實質，繼承了蘇維埃優良的民主作風”，另一方面“民主集中制”落實于抗戰時期的參議會建設上，實現了比蘇區時期更進一步的民主發展，這在擴大直接民主的基礎上提高了人民意志向中國共產黨和邊區人民政權的集中程度，“發揚與匯集廣大人民的力量與意見，來議事管事，事情一定辦得很好，這是積極的一方面”。抗日根據地參議會建設大大提高了中國共產黨在全國的政治威望，使抗日革命群眾緊緊團結在中國共產黨的周圍，鞏固了中國共產黨對抗日民族統一戰線的領導，為抗日戰爭的勝利奠定了堅實的政治基礎。

1945年，為了迎接抗日戰爭的勝利和應對國民黨的內戰企圖，中國共產黨召開第七次全國代表大會，毛澤東在會上作講話指出：對于國內形勢，既要看到光明的一面又要看到困難的一面，堅持以“民主要有很高程度的民主，集中也要很高程度的集中”的辯證觀點處理黨內外各項事業；在關于人民民主的權力機關的改革和建設方面，中國共產黨在抗戰時期領導的權力機關——參議會在堅持民主集中制的基礎上有必要進行適時改革，以根本區別于國民黨當局操縱的“參議會”。1945年4月，毛澤東在《論聯合政府》中強調指出，人民代表會議是新民主主義政權組織的重要部分，“新民主主義的政權組織，應該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎上的集中，在集中指導下的民主。只有這個制度，才既能表現廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動”。由此，各界人民代表會議逐漸取代參議會，成為各解放區的權力機關形式。最為引人矚目的是華北臨時人民代表大會于1948年8月在石家莊召開，正式選舉成立了華北人民政府，通過并頒布了《華北人民政府施政方針》，提出：華北解放區在黨的全面領導下亟需建立各級人民代表會議，“首先是縣村人民代表會議……在各級人民代表大會及人民政府中，特別是縣以上的這些機構中，必須使各民主階層，包括工人、農民、獨立勞動者、自由職業者、知識分子、自由資產階級和開明紳士，盡可能地都有他們的代表參加進去，并使他們有職有權”，以人民民主力量集中處理華北解放區各項事務，助力黨和人民軍隊奪取解放戰爭的勝利。華北人民政府為建立中華人民共和國中央人民政府提供了寶貴實踐經驗，構成中央人民政府的雛型。1953年1月，毛澤東在中央人民政府委員會第二十次會議上強調指出：抓緊召開全國人民代表大會，這一方面有利于發展人民民主，另一方面則有利于集中人民力量去處理好新中國的各項國事，“為了發揚民主，對政權組織，特別是縣、鄉兩級，來一次全國普選，很有必要，這對促進經濟建設，加強經濟建設的領導有積極作用。就是對于抗美援朝也有好處”。

得益于以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人的不懈實踐探索，1954年9月，第一屆全國人民代表大會召開，人民代表大會制度正式開始運作。新中國人民代表大會制度是人民民主專政的根本政治制度，盡管也是一種代議制，但新中國人民代表大會制度與西方資本主義國家的“競爭”代議制有著根本區別；盡管與蘇聯的蘇維埃制度一樣，新中國的人民代表大會制度也以民主集中制為根本組織原則，但“在內容上，我們和蘇聯的無產階級專政的蘇維埃是有區別的”。

四、實行維護人民主體地位的“議行合一”

馬克思主義觀點認為，“議行合一”是由最高國家權力機關統一行使決定和執行國家事務的權力的制度，是民主集中制落實于國家權力機關層面的本質體現，與西方資產階級政治學說提倡的“分權制衡”（“三權分立”）相對立。盡管“分權制衡”在歐洲歷史上曾起到過反對封建王權的進步作用，但隨著資產階級地位的提高及資本主義制度的鞏固，“分權制衡”頻頻制造權力紛爭和政治內耗，其維持資產階級壟斷國家權力的本質才逐漸為人們所認識。近代以來，以孫中山、宋教仁為代表的革命人士曾試圖借助“共和”觀念并以《中華民國臨時約法》為依托，使“分權制衡”在中國實行起來，但事與愿違，“分權制衡”的制度漏洞導致各派勢力圍繞立法權的配置及行政權的范圍展開慘烈爭奪。由此，新舊約法之爭、國會廢立之爭、出臺“賄選憲法”等鬧劇接連上演。1923年11月，孫中山在回顧這一歷程時痛心地指出：“中國自辛亥革命以至今日，已經過了十二年矣，而國內之糾紛日甚，且政治經濟諸端，反呈退化現象。”這一段歷史也給毛澤東留下了深刻印象。毛澤東認為，近代從西方傳入的“三權鼎立”不但不可能實現人民民主、確立人民的主體地位，而且分割了人民主權，造成大地主和大資產階級專政，因此，在1948年9月召開的中共中央政治局會議上，毛澤東特別談及這一問題，強調指出：“我看我們可以這樣決定，不必搞資產階級的議會制和三權鼎立等。”

十月革命以后，各國社會主義者（包括以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人）都主張人民民主國家實行“議行合一”，即：人民民主國家的最高國家權力機關既有代議性質的最高立法權，又行使國家治理的行政權。中國共產黨首次貫徹落實“議行合一”是在土地革命戰爭時期嘗試借鑒蘇聯經驗建立蘇維埃式“人民代表會議”。1931年11月，第一屆全國工農兵蘇維埃代表大會召開，會議通過的《中華蘇維埃共和國憲法大綱》將全國工農兵蘇維埃代表大會定為最高國家權力機關，并為保障人民的主體性和人民主權的完整性而規定了“議行關系”：“中華蘇維埃共和國之最高政權為全國工農兵蘇維埃代表大會，在大會閉會期間，全國蘇維埃臨時中央執行委員會為最高政權機關，在中央執行委員會下組織人民委員會，處理日常政務，發布一切法令和決議案。”這在中國權力機關建設史上首次貫徹了“議行合一”原則，是近代中國民主政治建設的偉大創舉。然而，在建設“議行合一”的過程中，由于“左”傾主義和教條主義的持續干擾，全國工農兵蘇維埃代表大會存在脫離中國革命具體實際而生搬硬套蘇聯經驗的缺點，并為個人專斷的產生埋下隱患。例如，1934年，博古等人通過操縱中華蘇維埃第二次全國代表大會的人事安排，免去了毛澤東的人民委員會主席職務，嚴重阻礙了中央蘇區穩健發展。

1935年1月15日至17日，中共中央在貴州召開“遵義會議”，重新確立了毛澤東在黨中央和紅軍的領導地位。這不僅挽救了黨、紅軍和中國革命，也讓中國共產黨可以繼續建設“人民代表會議”制度。參議會是中國共產黨在抗日戰爭時期領導建立的“人民代表會議”制度形式，為維護抗日民族統一戰線，中國共產黨根據國民政府頒布的參議會組織法及其基本原則、結合陜甘寧邊區的具體實際，于1939年1月至2月和1941年11月分別領導召開第一屆和第二屆邊區參議會，通過了《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》《陜甘寧邊區政府組織條例》等政權機構組織法，使“議行合一”落實于鄉市一級參議會——“鄉市參議會采用立法行政合一制，不設議長、副議長，開會時推舉主席團三人，主持會務，鄉市長為當然主席團之一，休會期間不設常駐委員”。上述法例未規定鄉市級以上的邊區和縣級參議會實行“議行合一”，但這兩屆邊區參議會都在毛澤東直接指導下召開，始終堅持中國共產黨的領導、堅持“民主集中制”、堅持政治和組織的獨立自主，在實際運作中具有相當程度的“議行合一”特質。對此，1944年6月李維漢在回憶陜甘寧邊區政權建設時說道：“邊區民主制度是由下而上，少數服從多數與下級服從上級的人民大眾的民主集中制。參議會即人民代表大會，為最高權力機關……所以邊區政制是立法、司法、行政統一的一元化的民主集中制”。

為迎接抗日戰爭勝利和應對國內軍政形勢變化，毛澤東于1945年4月發表《論聯合政府》，提出了建立“人民代表大會”的構想。人民代表大會能夠“決定大政方針，選舉政府”，各級人民代表大會“有高度的權力；又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理被各級人民代表大會所委托的一切事務，并保障人民的一切必要的民主活動”。1946年4月，陜甘寧邊區參議會召開第三屆第一次會議，通過了《陜甘寧邊區憲法原則》。這部解放戰爭前期一項代表性立法文獻明確規定：邊區、縣、鄉人民代表會議（參議會）為人民管理政權的機關；鄉代表會即直接執行政務機關。由此，中國共產黨領導的權力機關形式逐漸由抗日戰爭時期的參議會轉變為級各界人民代表會議，“議行合一”也得到沿承。毛澤東特別重視縣市級各界人民代表會議的建設工作，從1949年8月至1950年6月多次為中共中央起草電報，指導各地方黨委做好這一工作。他指出：包括剿匪、反霸、借糧、征糧、救濟災荒、修理堤壩、建立農協、減租減息、恢復和發展工商業及文化教育、推行人民幣及解決財政金融問題等等，各級黨委都需要領導召開各界人民代表會議并通過民主討論而執行起來。這對當時全黨及全社會在新中國國家權力機關實行“議行合一”問題上形成統一認識起到了巨大推動作用。1949年7月，在中共中央委派下，董必武開始籌備中國人民政治協商會議并負責領導起草《中華人民共和國中央人民政府組織法》。在1949年9月22日召開的中國人民政治協商會議第一次全體會議上，董必武指出：“歐美資產階級故意把他們專政的政府分為立法、行政與司法三個機體，使之互相矛盾，互相制約，以便于他們操縱政權……我們不要資產階級騙人的那一套。我們的制度是議行合一的，行使國家權力的機關是各級人民代表大會和它產生的各級人民政府。”

新中國成立后，隨著人民民主專政逐漸鞏固、黨和國家的中心任務從疾風暴雨式的革命斗爭轉向大規模經濟建設，毛澤東直接指導并參與起草《中華人民共和國憲法》（下文簡稱“1954年憲法”），將人民代表大會制度確定為中華人民共和國的根本政治制度。在“議”與“行”（主要是人民代表大會與政府）的關系問題上，毛澤東立足于新中國的具體實際，對“議行合一”做出適當的制度調整，大致包含兩方面。

第一，設立全國人民代表大會常務委員會，其在新中國國家權力機關組織體系中處于最高地位；國務院（中央人民政府）既是最高國家權力機關的執行機關，也是最高國家行政機關。簡言之，全國人民代表大會及其常務委員會作決定，國務院執行常務委員會的決定。對此，毛澤東指出：“我們和帝國主義國家不同，我們把權力的主要首腦放在全國人民代表大會常務委員會，政府是它的執行機關。”全國人民代表大會選出的國家主席是國家代表，象征和維護人民主權的統一。對此，毛澤東指出：“主席也不是政府，國務院不向他報告工作。我們中國是一個大國，疊床架屋地設一個主席，目的是為著使國家更加安全……設主席，在國務院與全國人大常務委員會之間有個緩沖作用。”這就表明，在中央層面，盡管“議”與“行”職能有所區分，卻是一種全新的合作關系，根本目的在于維護人民主體地位和人民主權完整。

第二，地方人民代表大會不設常務委員會；由地方人民代表大會選舉產生的人民委員會是地方人民代表大會的執行機關。簡言之，地方人民代表大會負責作決定，人民委員會（政府）負責執行地方人民代表大會的決定。在人民代表大會閉會期間，人民委員會（政府）具有重大事項的決定權與執行權，這充分貫徹落實了“議行合一”制度及基本精神。

總之，毛澤東直接指導并參與起草的“1954年憲法”不僅將人民代表大會制度正式確定為新中國的國家權力機關制度，也以根本大法的形式確定了“議行合一”制度及其基本精神。

毛澤東對“人民代表會議”制度建設進行了深入探索，相繼參與創建了工農兵蘇維埃代表大會、參議會、各界人民代表會議和人民代表大會等制度形式，實現了在黨的全面領導下使“一切權力屬于人民”、人民的廣泛性與代表的階級性相統一、既落實“民主”又維護“集中”、旨在維護人民主體地位的“議行合一”。正如習近平所指出，毛澤東在中央蘇區和延安時期就為建立人民民主主義的制度而進行了大量的理論和實踐探索。新中國成立后，毛澤東又通過領導制定《中國人民政治協商會議共同綱領》和《中華人民共和國憲法》確定了新中國的國體、政體和國家結構形式，建立了新中國國家政權組織體系和人民代表大會制度，“不僅在推進社會主義革命和建設中發揮了重要作用，并且為當代中國的一切發展進步奠定了根本政治前提和制度基礎”。以毛澤東同志為主要代表的中國共產黨人既推進了馬克思主義民主理論與中國具體實際的有機結合，又開辟了具有中國特色、中國風格、中國氣派的權力機關建設道路。在新時代，我們必須堅持人民代表大會制度不動搖，始終堅持黨對人民代表大會制度及其建設的領導。唯此，才能在根本上保障人民的主體地位，使人民的歷史主動性永續煥發。

作者：龍其鑫，中山大學馬克思主義學院助理教授、中山大學馬克思主義哲學與中國現代化研究所研究員。原載于《毛澤東鄧小平理論研究》2024年第7期