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段龍龍 葉子榮：重新認識國有資產(chǎn)流失——兼議新一輪國企改革中的幾個重大問題

點擊：  作者：段龍龍 葉子榮    來源：《海派經(jīng)濟學》  發(fā)布時間:2018-09-22 11:48:00

 

  

【摘要】國有資產(chǎn)流失與國有企業(yè)市場化改革相伴而生，由于我國長期缺乏對國有資產(chǎn)流失的準確界定和對國有企業(yè)產(chǎn)權改革持錯誤認識，導致當前國企改革進程緩慢。新時期國有資產(chǎn)流失主要呈現(xiàn)出體制性流失規(guī)模大、腐敗性流失占比高等特征，要深化國有企業(yè)改革，建立完善管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，就必須謹慎處理好混合所有制改革、供給側結構性調整和國企內外監(jiān)管中的國資流失問題，通過正確的價值導向，有序推進國有資本保值增值。

 

一、引言

 

國有企業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的重要支柱，是中國特色社會主義制度的經(jīng)濟基礎和實體經(jīng)濟的主力軍。自建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，我國的國企改革總體上遵循著市場化改革的前進方向，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為終極目標不斷進行著積極探索。在經(jīng)過了20世紀90年代末期的“股份制”改革、競爭性領域退出改革和2008年底的全球性金融危機的沖擊之后，目前我國國有企業(yè)的經(jīng)營績效、資本集中度和綜合競爭力已經(jīng)有了空前提高。但與之伴隨著的是大規(guī)模的國有資產(chǎn)流失和國有經(jīng)濟控制力弱化問題(賈康，2013)。黨的十八屆三中全會從完善和鞏固社會主義基本經(jīng)濟制度出發(fā)，做出全面深化改革的戰(zhàn)略部署，強調新一輪國企改革的總體目標是發(fā)揮好國有經(jīng)濟主導作用，不斷增強國有經(jīng)濟活力、控制力、影響力和抗風險能力。如何評估國有經(jīng)濟的整體活力、控制力和影響力?國有資產(chǎn)的規(guī)模和質量是關鍵。理論界對我國國有企業(yè)改革問題的持續(xù)追蹤和關注更多地集中在國有企業(yè)的產(chǎn)權問題、國有經(jīng)濟與民營經(jīng)濟的關系問題及國企經(jīng)營效率等問題上的討論，大多忽視改革的直接后果—國有資產(chǎn)規(guī)模和持續(xù)能力的變動分析，甚至簡單套用西方新自由主義理論大肆倡導國有企業(yè)私有化，誤導改革方向，顛倒改革邏輯，導致國有資產(chǎn)大量被賤賣、侵吞(周新城，2015)。在國民經(jīng)濟增速持續(xù)放緩的“新常態(tài)”下，以新一輪國企改革為突破口的全面深化改革必須認真汲取前期改革的不足和經(jīng)驗，一方面堅持我國國有企業(yè)市場化、法治化、分類化的總體改革方向；另一方面又要注重秉持“底線思維”，強調國企改革不變質、不流失，穩(wěn)步推進國有資產(chǎn)保值增值(鄭有貴，2016)。

 

為進一步理順利益關系，打破國有企業(yè)內外體制束縛，加快國企歷史性遺留問題的處置，2015年黨中央國務院出臺了《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，并以此文件為綱領，系統(tǒng)制定并形成了與之配套的“1+N”政策體系。簡單來說，指導意見重點強調的任務就是增強活力和強化監(jiān)管兩個問題，即監(jiān)管是手段、活力是目的。但難點恰恰就是如何監(jiān)管，怎樣有效監(jiān)管?更重要的是，有效進行國有資產(chǎn)監(jiān)管的前提是國有資產(chǎn)規(guī)模的科學識別，那么對國有資產(chǎn)流失的清楚界定就首當其沖。不幸的是，我國理論界和決策界至今對如何科學界定國有資產(chǎn)流失并未形成統(tǒng)一的價值判斷，對國有資產(chǎn)流失的認定、分類和統(tǒng)計方法仍眾說紛紜，這從根本上不利于國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的逐步完善。尤其是伴隨當前混合所有制改革的快速推進和國有企業(yè)供給側結構性改革的深入實施，國有企業(yè)家極易因國有資產(chǎn)流失嫌疑而畏首畏尾，導致改革停滯，進而影響改革整體效果(王曙光、徐余江，2016)。因此理論上急需對國有資產(chǎn)流失做出清晰的界定，以激活存量國有資產(chǎn)動能，強化國有企業(yè)市場主體地位，以順利保障國資監(jiān)管體制從“管資產(chǎn)”向“管資本”轉型。

 

二、國有資產(chǎn)流失的傳統(tǒng)認識及其新特征

 

從生產(chǎn)力發(fā)展的歷史唯物主義觀點來說，不同于計劃指令性經(jīng)濟，采用市場機制配置資源的經(jīng)濟組織形式必然會導致不同所有制經(jīng)濟主體間更加快速的資本流動及要素交換行為，因此也勢必會帶來不同所有制條件下資產(chǎn)總規(guī)模的劇烈變動。只不過這種變動的方向在資本主義市場經(jīng)濟中更多依賴的是馬克思強調的剩余價值率和部門社會必要勞動時間調節(jié)。資產(chǎn)作為資本在一定時間范疇內周轉和積累的存量價值，也要同樣受到市場競爭機制的影響。[1]而在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國有企業(yè)作為全民所有制企業(yè)，不僅僅應當作為市場主體公平參與市場競爭，自主經(jīng)營，還應更加強調其公共受托責任下積極壯大國有資產(chǎn)規(guī)模的基本義務。當然，國有企業(yè)參與市場競爭的后果難免會出現(xiàn)國有資產(chǎn)的流失，這是由市場交易過程中的定價過程所決定的，但我國的現(xiàn)實國情與資本主義國家又存在很大不同，如果任由市場機制配置國有資產(chǎn)的話，就會出現(xiàn)委托代理條件下嚴重的非經(jīng)濟失效問題，其后果就是產(chǎn)生大量的無法預估的國有資產(chǎn)流失，不僅直接削弱我國國有經(jīng)濟的主導作用和在國民經(jīng)濟中的控制力，還嚴重沖擊基本經(jīng)濟制度(張曉文、李紅娟，2016)。因此對于國有資產(chǎn)流失這一改革中的老問題，要在新一輪改革中重新引起重視，防微杜漸。

 

(一)對國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的早期認識和理解

 

眾所周知，我國的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象與國企市場化改制相伴而生。但這并不意味著國有企業(yè)的股份制改革或市場化改制就一定會導致國有資產(chǎn)流失[2]。因此不能過分將國資流失的原罪歸為制度變革。自我國建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，國有企業(yè)改革一直在堅持基本經(jīng)濟制度的總體框架下穩(wěn)步推行，其總體目標就是放活、做優(yōu)國有企業(yè)運營績效，培育國有企業(yè)市場經(jīng)濟主體地位，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。鑒于當時理論界和決策層對國企改制中的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象與后果的認識明顯不足，因此在國企改革進程中一度采取了向市場放權的思路，認為國有資產(chǎn)的流失是由于資產(chǎn)市場化重置過程中的流動屬性造成的，迷信最初用以解釋國有資產(chǎn)流失之謎的“流動流失學說”[3]和“產(chǎn)權虛置學說”(侯普光、趙公社，2013)。加之當時改革迫切地需要激活接近僵化和低效率運營的大量國有企業(yè)，削減政府的財政負擔，故而采取了大膽的試錯性改革手段，導致大量國有資產(chǎn)在股份制改革、資產(chǎn)重組中流失。痛定思痛后，決策層開始清醒地認識到國企改制過渡市場化的危害，開始將“自由放任”式的國有資產(chǎn)管理體制轉向多層級復合型的“出資人一經(jīng)營人一全民所有人”監(jiān)管體制，重新堅定了對國有資產(chǎn)流失問題的基本態(tài)度。當然，受制于歷史原因，當時對國有資產(chǎn)流失問題的認識亦存在局限，這也是新形勢下重新界定國有資產(chǎn)流失的邏輯原點。

 

1.從“放任”到“監(jiān)管”：國有資產(chǎn)流失問題的傳統(tǒng)認識之爭

 

“放任”的目的是為了調動國有企業(yè)的生產(chǎn)積極性，即強調盤活國有資產(chǎn)運營，重視效率導向，而“監(jiān)管”的目的是為了防止國有資產(chǎn)流失，即注重國有企業(yè)的運行可持續(xù)性，是控制力—抗風險能力導向。國企改制之初，經(jīng)濟學界有的學者秉持國企私有化、自由化主張，乃至一部分新自由主義學派代表人物大肆鼓吹所謂的“國企產(chǎn)權虛置論”、“國企壟斷低效論”和“國企財富分配失效論”，引發(fā)了空前的學術論戰(zhàn)，論戰(zhàn)中的主要代表性人物紛紛提出了至今都占有一席之地[4]的“冰棍論”、“靚女先嫁論”、“政策負擔論”等觀點。[5]在一定程度上都反映了我國國有企業(yè)改革所面臨的主要困局和體制機制障礙(見表1)。

 

 

 

令人惋惜的是，在這場論戰(zhàn)中，自由主義思潮明顯占據(jù)了上風，而在這些掌舵經(jīng)濟學家的誤導下，“十五”期間的國有企業(yè)改革開始提速，由于私有化原教旨主義思潮所謂的“一賣了之、一改了之”被奉為主流，導致國有資產(chǎn)被賤賣、掏空乃至侵吞現(xiàn)象層出不窮。其誘發(fā)的后果是國有資產(chǎn)占社會總資產(chǎn)的比重和國有企業(yè)的數(shù)量的雙重急劇下降。據(jù)國資委的數(shù)據(jù)所示：從國企改制伊始的1998年到2008年，國有企業(yè)數(shù)量快速下降(見圖1)，11年間平均每年造成的國有資產(chǎn)流失保守估計不少于1500億。[6]這種情況一直延續(xù)到“十一五”末期，其間許多優(yōu)質國有資產(chǎn)被冠之以“僅有的廉價資產(chǎn)”打包出售，成為“食利階層”打改革之名蠶食全民所有資產(chǎn)的盛宴。

 

 

在倍感惋惜之余，我們不禁要問：國有企業(yè)或國有資產(chǎn)真的是產(chǎn)權虛置的嗎?國有企業(yè)在同等市場經(jīng)濟條件下與非國有企業(yè)相比真的是低效率的嗎?如果強調國有企業(yè)的利潤多為壟斷地位所得，那么讓非國有企業(yè)經(jīng)營壟斷行業(yè)難道會比國有企業(yè)貢獻更有利于維持社會福利和增強國家經(jīng)濟安全嗎?目前，這些爭議的結果已經(jīng)得到了理論界的確認。國有企業(yè)與其他所有制企業(yè)一樣，作為社會主義市場經(jīng)濟的主體之一，其產(chǎn)權是清晰的(劉偉，2015)，與產(chǎn)權缺位相比，中國的國有企業(yè)更多的是激勵問題(林毅夫，2004)；國有企業(yè)面臨市場競爭和優(yōu)勝劣汰，在不屬于壟斷的競爭性領域或經(jīng)營性領域，國有企業(yè)的經(jīng)營績效和勞動生產(chǎn)率并不比私營企業(yè)低(吳宣恭，2015)；而在自然壟斷、關乎國計民生和國民經(jīng)濟安全的關鍵領域，不論是任何所有制企業(yè)經(jīng)營，都會依靠其壟斷地位獲取壟斷利潤，既然同為壟斷利潤，其收益主體為國家自然要比為私人在改進公共服務質量和提高社會福利方面好得多(項啟源，2013)。

 

事實上，在社會主義中國，國有企業(yè)作為公有制經(jīng)濟的組成部分，是社會主義公有制經(jīng)濟和市場經(jīng)濟有機結合的天然連接點。因此，國有企業(yè)一方面要發(fā)揮公有制經(jīng)濟在國民經(jīng)濟成分中的主導作用，主動承擔國計民生重大發(fā)展任務，調節(jié)社會收入分配，對其他所有制經(jīng)濟形成良好的正外部帶動效應。另一方面還應主動對接市場，作為市場主體維護市場秩序，提高產(chǎn)品供給質量。如此一來，我國的國有企業(yè)性質明顯不同于資本主義國有企業(yè)，更與一般私有企業(yè)屬性相差甚遠，由性質決定的功能與發(fā)展方向自然亦不相同，實踐早已證明：借鑒西方新自由主義的自由放任改革邏輯行不通(丁堡駿，2015)。必須通過加強完善國有資產(chǎn)監(jiān)管體系和制度建設推進國有資產(chǎn)保值增值，增強國有企業(yè)活力、影響力和抗風險能力。監(jiān)管的目的是讓國有企業(yè)更強、更活、更優(yōu)，而不是讓國有資產(chǎn)在改革中成為少數(shù)人“以公謀私”的戰(zhàn)利品。因此，黨的十六大、十六屆三中全會和十七大逐步形成了以“國家所有，分級代表”為原則，構建“權利、義務和責任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結合”的新型國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制[7]，標志著國有資產(chǎn)流失放任時代的徹底結束。

 

2.對國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的基本界定與歸納

 

目前，決策層和理論界對國有資產(chǎn)流失的界定并沒有統(tǒng)一的說法和解讀。只是從資產(chǎn)清查和企業(yè)經(jīng)營者、出資人行為的角度對國有資產(chǎn)的流失有一個寬泛的定義。強調的是國有資產(chǎn)的出資者、管理者、經(jīng)營者，因主觀故意或過失，違反法律、行政法規(guī)和規(guī)章，造成國有資產(chǎn)的損失。從該定義自身出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)其存在的兩個主要問題。一是對國有資產(chǎn)價值的評估是國有資產(chǎn)是否存在流失缺乏判斷基礎，而資產(chǎn)價值的估計很大程度上應取決于國有企業(yè)的再生產(chǎn)周期而非年度限制。二是注重國有資產(chǎn)流失僅關注了國有資產(chǎn)的經(jīng)營者、出資人等資產(chǎn)行使主體行為，對其行為后果—所造成的損失的表現(xiàn)形式和范疇界定模糊，容易引發(fā)實踐中多數(shù)國有企業(yè)負責人的決策擔憂。

 

由于“十五”時期國有資產(chǎn)流失極為嚴重，決策層在十六屆三中全會做出了堅決防止國有資產(chǎn)流失的重大決定，并授權國家審計署開始摸底清算國有資產(chǎn)流失規(guī)模，這也是最高層第一次系統(tǒng)地對我國國企改革后的國有資產(chǎn)流失情況和類型做總結歸納。據(jù)國家審計署的總結報告來看，目前我國國有資產(chǎn)流失的主要成因和類別主要可劃分為五個方面八種類型：五個方面分別涉及企業(yè)轉讓、管理層收購、優(yōu)質資產(chǎn)剝離置換、職務侵占、虛報利潤；而八種類型則依據(jù)《公司法》和《國有資產(chǎn)法》分為國有資產(chǎn)低估、內部人收購、違法侵占、決策失當、兼并方高估、利益輸送、不規(guī)范交易、監(jiān)管不作為等。簡而言之，如果根據(jù)國有資產(chǎn)流失的主體、過程和性質來歸類，基本可以將所有類型的流失總結為如下四個層次：

 

一是合作型流失。主要包括國有企業(yè)產(chǎn)權轉讓、處置、承包等市場交易過程中的國有資產(chǎn)價值低估、外資合作方價值高估、主體間關聯(lián)交易、經(jīng)營者無償占用等。

 

二是體制性流失。主要有制度變遷和政策轉換過程中的不透明和不健全程序產(chǎn)生的受迫性轉讓、不規(guī)范交易、逃避債務、國有股權益損失等問題。

 

三是腐敗性流失。主要涉及公款私用、貪污受賄、職務侵占與讀職、虛報利潤等。

 

四是決策性流失。強調的是國有企業(yè)經(jīng)營人在對外投資合作以及資產(chǎn)收購中決策失敗所導致的虧損現(xiàn)象。

 

從正式制度和國家審計工作歸納的四大類國有資產(chǎn)流失類型來看，覆蓋廣度基本足夠，但對于國有資產(chǎn)規(guī)模的考核和價值估計，就很難觸及上述的過程性流失了，難免落入事后—事中監(jiān)管錯位陷阱。目前，我國并未公布基于官方口徑的國有資產(chǎn)流失規(guī)模統(tǒng)計，只是個別年份國資委作為出資人身份公布了少許關于資產(chǎn)流失的大致估計數(shù)據(jù)。理論上，對于國有資產(chǎn)流失規(guī)模的總體估計大致有兩種思路可以借鑒：一是從狹義范疇上來看，歷年我國國有資產(chǎn)流失規(guī)模的低位值是包括所有正常運營國有企業(yè)的直接虧損額，這種估計僅涉及國有企業(yè)自身的經(jīng)營后果，不涉及國有企業(yè)產(chǎn)權轉讓過程；二是從廣義上來分析，國有資產(chǎn)流失規(guī)模的高位值應是包括各類所有制企業(yè)在正常市場經(jīng)濟環(huán)境下經(jīng)營所能實現(xiàn)的平均盈利水平與國有企業(yè)的真實盈利水平之差，這種估計既體現(xiàn)國有企業(yè)實際運營能力又包括了在經(jīng)營期間所有涉及的產(chǎn)權轉讓行為，更能體現(xiàn)國有企業(yè)改革進程中因私有化改制所引發(fā)的國有資產(chǎn)流失問題(姚洋，2005)。我們利用官方公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)進行了簡單的計算和匯總，結果如圖2所示。

 

 

總的來看，國企改革歷程中的國有資產(chǎn)流失趨勢呈現(xiàn)出三個階段變化，一是從國有企業(yè)改制之初的1998年到2005年，國有資產(chǎn)流失規(guī)模基本呈現(xiàn)出穩(wěn)健性增長趨勢。二是2006年伊始到2013年，主要表現(xiàn)為國有資產(chǎn)流失規(guī)模大幅度膨脹，流失速度進一步加快，國企改制私有化進入高峰，最為明顯的就是該時期出現(xiàn)的管理層收購、國有資產(chǎn)低估型交易、國有企業(yè)退出競爭性領域等現(xiàn)象。三是2013年之后，國有資產(chǎn)流失得到國家的嚴格控制和監(jiān)管，國有資產(chǎn)流失規(guī)模開始下降。另外，對于國有資產(chǎn)流失規(guī)模的初步估計在很大程度上能夠從側面反映出國家國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的逐步完善和強化，同時高位估計與低位估計的缺口值變動也基本體現(xiàn)出T我國國有企業(yè)總體盈利能力和市場競爭力的態(tài)勢。根據(jù)圖2的趨勢波動，我們基本可以得出如下結論：前期國有企業(yè)的改制和私有化浪潮并沒有真正放活做強國有企業(yè)，反而使得留存國有企業(yè)的市場盈利能力和綜合競爭力有所弱化，不是因為國企效率低而要進行產(chǎn)權改革，而是進行了不恰當速度過快的產(chǎn)權改革導致了國企效率低下。

 

(二)當前我國國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象的新特征

 

“十二五”時期以來，我國國有經(jīng)濟戰(zhàn)略性調整逐步進入改革深水區(qū)，前期所積累的一些改革經(jīng)驗和出現(xiàn)的困難表明：逐步建立國有企業(yè)進退有序的體制和國有資本市場化流動機制是優(yōu)化國有經(jīng)濟布局、釋放國有企業(yè)活力和壯大國有經(jīng)濟控制力的有效手段。黨的十八大以來，特別是十八屆三中全會之后，最高層對于今后一段時期我國國有企業(yè)改革的總體思路判斷，基本可以概括為：向關鍵領域集中、分類確定功能、健全現(xiàn)代企業(yè)制度三大任務目標。然而，在推進國有企業(yè)戰(zhàn)略性調整的改革過程中，由于不得不涉及國有企業(yè)從競爭性領域的退出和國有企業(yè)之間的兼并重組，加之宏觀經(jīng)濟形勢進入“新常態(tài)”，面臨國有企業(yè)“去產(chǎn)能”壓力和混合所有制改革提速的持續(xù)性沖擊，該時期國有資產(chǎn)流失問題又趨于嚴重。但要注意的是，新時期我國國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象與前期相比具有明顯的差異性，一方面表現(xiàn)為腐敗性流失的高占比，另一方面則體現(xiàn)為體制性流失的剛性特征，需要決策層引起重視。

 

1.腐敗性流失在國有資產(chǎn)流失問題中表現(xiàn)突出

 

從體制上來說，造成國有企業(yè)腐敗性流失的根源是監(jiān)督失效問題，即學術界強調的“委托代理”條件下“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”的難題，面向國有企業(yè)高級管理人員的“剩余索取權”激勵制度設計，至今都無法很好地解決所謂的“內部人控制”問題。從國家審計署和國資委最新披露的報告顯示：相較其他形式的國有資產(chǎn)流失而言，“十二五”時期尤其是十八大以后腐敗性流失逐步成為國有資產(chǎn)流失的主要類型。如圖3所示，2013年以前，國有企業(yè)負責人的犯罪立案數(shù)量基本沒有太大變化，大幅增長的主要集中在民營企業(yè)家層面，而2013年之后，國有企業(yè)與民營企業(yè)家的犯罪結構則發(fā)生了逆轉，國有企業(yè)家犯罪數(shù)量激增，反之民營企業(yè)家犯罪數(shù)量卻在大幅下降，如果說反腐敗斗爭并不區(qū)分企業(yè)所有制類型，那么該數(shù)據(jù)就明顯支持了上文腐敗性流失逐步高發(fā)的觀點，而從中央巡視組專項巡視所披露的情況來看，所巡視國企和央企也確實均被指出大量存在“權錢交易”、“利益輸送”、“靠山吃山”、“關聯(lián)交易”等腐敗問題。國企主要負責人“以權謀私”的腐敗問題呈現(xiàn)出“集中性”、“鏈條式”特征，且腐敗多發(fā)領域主要集中在經(jīng)營管理、投資建設、物資采購方面。其中，通過“利益輸送”和“關聯(lián)交易”為主體的腐敗性流失尤為突出，最主要的形式是國企高管通過新設子公司或合營公司(周志華，2016)，通過虛設債務、低估資產(chǎn)、隱瞞債權等手段將原國有企業(yè)中房產(chǎn)、土地、設備等資產(chǎn)進行轉移，而后通過認購股份或兼并，使其完成私有化轉變。[8]

 

 

十八大以來，中央開展了持續(xù)性的反腐敗斗爭，通過“老虎、蒼蠅一起打”的高壓反腐態(tài)勢肅清了一大批“腐敗墮落”的黨政干部，這其中也包括眾多國企乃至央企負責人。仔細觀察并分析黨的十八屆三中全會以來國家出臺的強化國有資產(chǎn)監(jiān)管“1+N”政策體系，不難發(fā)現(xiàn)多數(shù)與完善國有企業(yè)負責人監(jiān)督體制，強化國有企業(yè)治理機制有關，其中《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》、《關于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的意見》及《關于中央企業(yè)構建“不能腐”體制機制的指導意見》三項政策則毫不掩飾地直指國企一把手權力監(jiān)督難題。通過建立全面的“權責利”對等約束追究機制將一度“失控”的國有企業(yè)內部控制亂象關進制度的籠子里。

 

2.體制性流失成為躲避國有資產(chǎn)流失問題的保護傘

 

考慮到我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革的漸進性和相關法律的不完善性，理論界和決策層習慣于將不能明確界定或劃分的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象歸類于體制性流失，即將因為制度轉軌的時效性或政策誤讀所引發(fā)的短期性國有資產(chǎn)流失視為體制原因。但如果深究，則不難發(fā)現(xiàn)所謂體制性流失的說法難以成立。從國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的改革方向來看，就是要逐步強化國有企業(yè)市場化改革過程中的資本運營管理。一方面要堅決制止國有產(chǎn)權轉讓、并購中的國有資產(chǎn)低估、賤賣等公允性定價問題，另一方面也要不斷糾正國有企業(yè)正常運營過程中的決策行為失當和管理者違規(guī)亂象。但實踐中的真實情況是，許多體制性流失造成的根源誘因是國有企業(yè)負責人的主觀故意乃至貪腐行為，利用現(xiàn)行法律法規(guī)漏洞或司法解釋模糊之便套取轉移國有資產(chǎn)(廖紅偉、張楠，2016)。或打著支持國有企業(yè)改制之旗號，虛構報表壓低企業(yè)利潤，借機實施管理層收購或轉讓。這樣導致許多國有資產(chǎn)流失因打上了體制轉軌的烙印而免于遭到相應處罰。

 

事實上，如果從國有資產(chǎn)流失的根本動因和事后結果來看，所有上述的體制性流失皆可歸為合作型流失和腐敗性流失之中。因此在未來的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革設計之中，不能將制度誘因作為造成國有資產(chǎn)流失的原罪來對待，嚴防其成為某些企業(yè)或負責人躲避國有資產(chǎn)流失問題的保護傘。必須追究落實到微觀行為主體，以提高國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的有效性，保障國有資產(chǎn)持續(xù)保值增值。

 

三、新一輪改革中涉及國有資產(chǎn)流失的幾個重大問題之辮識

 

隨著改革逐步邁入“深水區(qū)”，理論界和決策層對“國有資產(chǎn)流失”問題的理解也在逐步深入，同時新時期國有資產(chǎn)流失的表現(xiàn)形式和根本誘因也出現(xiàn)了新變化，呈現(xiàn)出一系列新特征。尤其是黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》實行以來，黨中央極為重視新一輪國有企業(yè)改革，將推廣國有企業(yè)混合所有制改革試點、行業(yè)戰(zhàn)略性調整的供給側結構性改革和國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革視為國企改革的“三駕馬車”。而在這其中都不可避免地涉及國有資產(chǎn)流失問題的處置，如何看待并定性改革中所繞不開的國有資產(chǎn)流失問題，成了決定此次國有企業(yè)改革成功與否的關鍵。因此必須對其進行澄清，以防止理論界誤讀國企改革頂層設計的初衷，突破國有企業(yè)公有制主導地位的底線。

 

(一)如何看待混合所有制改革中的國有資產(chǎn)流失問題

 

黨的十八屆三中全會明確提出要積極發(fā)展國有資本、集體資本、非公有資本等交叉持股、相互融合的混合所有制經(jīng)濟。并將其視為基本經(jīng)濟制度的實現(xiàn)形式之一和增強國有企業(yè)“四力”的主要舉措。但一旦開展大規(guī)模的混合所有制改革，就必然觸及國有資產(chǎn)流失問題。如果沒有準確的界定和認識，混改很有可能因國資流失這一觸及政治議題的緣由而停滯不前(梅潔，2016)。

 

所謂混合所有制，強調的是至少兩種不同所有制形式的混合，由于所有制形式的混合必然涉及持股參股等股權轉讓，因而需要采取市場定價過程來讓渡企業(yè)產(chǎn)權，這就可能導致國有資產(chǎn)流失。由于我國的國有企業(yè)行業(yè)布局、行業(yè)性質的差異，不同類型國有企業(yè)發(fā)揮的功能也會存在差異，因此理解混改過程中國有資產(chǎn)流失問題就應當順勢進行區(qū)分。如果是競爭性行業(yè)混改產(chǎn)生的國有資產(chǎn)流失，應當更加關注市場配置資源的結果。若國企本身連年虧損，經(jīng)營績效低下，進行混改后有利于盤活企業(yè)資產(chǎn)，增強企業(yè)績效，則對所謂“壞資產(chǎn)”的迅速處置和低價轉讓不應過分追究國有資產(chǎn)流失責任，更多地應將原因歸咎于“叢林法則”的優(yōu)勝劣汰。如果是自然壟斷性行業(yè)和公益性行業(yè)混改發(fā)生的國有資產(chǎn)流失，則重點在于政府引導和監(jiān)管。需要徹查產(chǎn)權轉讓過程和定價過程的公允性和公開性，主要關注國企負責人是否存在以權謀私的利益輸送行為，監(jiān)督轉讓程序和操作的規(guī)范性，其目的就是為了防止“國企負責人借改制之名侵吞國有資產(chǎn)”[9]。目前我國的混合所有制改革重點在于國企，但并非僅僅針對國企，其改革的舉措是多元的雙向的。由于當前混合所有制改革的方式采取的是分類分層次逐步推進原則，因此正確看待現(xiàn)實中混改的國有資產(chǎn)流失問題必須樹立起“結構一形式一績效”三維觀念，不同的混合所有制企業(yè)微觀結構決定了國有資產(chǎn)流失的可能形式，評判是否是真正意義上的國有資產(chǎn)流失必須緊緊依靠績效導向觀(徐傳湛、翟緒權，2016)。同時需要提醒理論界的是，國有資產(chǎn)流失不是混改自身引起的，而是更加依賴于混改的方式、程序及市場規(guī)律，但混改本身也不是一劑萬能靈藥，不是所有的企業(yè)都適合且都可以通過混改提高企業(yè)經(jīng)營績效。因此我們認為：在按照當前決策層出臺的混合所有制改革總體方案的框架下，只要能夠排除人為的主觀故意的通過低價賤賣、高價購買、侵吞或轉移國有資產(chǎn)的市場自發(fā)性定價混改模式所造成的“國有資產(chǎn)流失”外都是可以接受的。

 

(二)供給側結構性改革中的國企“去產(chǎn)能”、“去僵尸”之爭

 

以“三去一降一補”為核心的供給側結構性改革是“十三五”時期國家主動適應經(jīng)濟新常態(tài)的重大戰(zhàn)略舉措。但仔細觀察此類供給側結構性改革的重點，不難發(fā)現(xiàn)擠壓多年的過剩產(chǎn)能和負擔性企業(yè)大多與國有企業(yè)緊密相關。如何有效穩(wěn)健化解國有企業(yè)的過剩落后產(chǎn)能且不產(chǎn)生失業(yè)等嚴重社會問題是當前供給側結構性改革要啃的“硬骨頭”。2016年的去庫存和淘汰落后產(chǎn)能主要集中在鋼鐵、煤炭和水泥等行業(yè)，這些行業(yè)恰恰都是國有資本集中度較高的行業(yè)，因此所謂的去產(chǎn)能直接導致的后果就是國有資產(chǎn)流失問題。同時國家要求國有企業(yè)盡快甩出債務包袱，通過堅決取締“僵尸”企業(yè)有效整合優(yōu)質資產(chǎn)輕裝上陣，故而“去僵尸”的過程也必然伴隨著存量國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象。

 

如何理性看待“去產(chǎn)能、去僵尸”過程中的國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象?理論界曾爭執(zhí)不休。一部分經(jīng)濟學家認為應當堅持“增量調整、存量鞏固”的思路，強調先從“去產(chǎn)能”的增量變動入手改善國有企業(yè)生產(chǎn)運營的結構，但已有的廠房、設備、土地等資產(chǎn)不應簡單通過“去僵尸”處置，即便閑置，也堅決反對通過轉讓導致的國有資產(chǎn)流失。事實上，我們認為，持這種觀點的學者可能忽略了如下兩個典型事實，一是僵尸企業(yè)與產(chǎn)能過剩是相伴而生的，正是因為長期的產(chǎn)能過剩難以根據(jù)市場價格機制自發(fā)調整，才導致了企業(yè)連續(xù)虧損，經(jīng)營不善而落入僵尸化陷阱。但調整產(chǎn)能與庫存結構遠比處置僵尸企業(yè)救活虧損企業(yè)要容易得多，對于企業(yè)整體的運營績效而言，僵尸企業(yè)的存在猶如燙手山芋一般尾大不掉，長期的輸血行為還可能導致企業(yè)經(jīng)營的進一步惡化(夏小林，2016)。二是很多所謂的“僵尸”企業(yè)，恰恰就是為了實現(xiàn)當初產(chǎn)能擴張計劃的產(chǎn)物，屬于企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體系中的上下游關聯(lián)中的一環(huán)(朱鶴、何帆，2016)0去產(chǎn)能和去庫存過程中，自然而然就包括了清理處置這些相關依附企業(yè)，因此不能簡單將去產(chǎn)能和去僵尸企業(yè)兩者割裂開來理解。而針對國企去產(chǎn)能和清理僵尸企業(yè)過程中產(chǎn)生的國有資產(chǎn)流失問題，應當跳出傳統(tǒng)的思維來審視對待，與其將無用資產(chǎn)捂在手里逐步化掉，還不如承認既得損失讓企業(yè)減負上陣，通過提高企業(yè)運營能力和強化企業(yè)活力促進剩余國有資產(chǎn)保值增值，從長遠戰(zhàn)略角度來測量國有資產(chǎn)的總量問題。這不恰恰就是習近平總書記提出的：“有利于國有資產(chǎn)保值增值、有利于提高國有經(jīng)濟競爭力、有利于放大國有資本功能的方針”[10]嗎?

 

(三)對“從管資產(chǎn)”到“管資本”轉變忽視企業(yè)監(jiān)管論的質疑

 

黨的十八屆三中全會首次提出以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管，這被理論界視為是對黨的十六大“管資產(chǎn)、管人、管事相結合”的國有資產(chǎn)管理體制的顛覆性創(chuàng)新。更有許多學者將其定位為國有企業(yè)監(jiān)管向市場放權的里程碑，解讀為“管資本”不管“企業(yè)”的改革原點。

 

我們認為：簡單將管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革理解為忽視企業(yè)監(jiān)管的論點是明顯錯誤的。這種觀點具有明顯的新自由主義色彩，與黨和國家號召的“堅決做大國有企業(yè)、堅定不移做強實體經(jīng)濟”相悖。之所以產(chǎn)生這種誤讀，歸根到底是沒有充分理解我國國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制造成的。

 

要講國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，首先繞不開的命題是國有企業(yè)監(jiān)管體制。國有企業(yè)是全部國有資產(chǎn)的微觀組成部分，只有先將國有企業(yè)監(jiān)管好了，才能從宏觀上建立整體的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理方略，這是局部和整體的關系。以管資本為主加強國有資產(chǎn)監(jiān)管并不等于只管資本不管企業(yè)，這是主要和次要之間的關系。習近平所強調的國資監(jiān)管是一個體系，首先是從微觀層面的國有企業(yè)監(jiān)管制度講起，幾次強調要抓好國企，抓好實體經(jīng)濟。他在講話中多次重申“中國是個大國，必須要做強實體經(jīng)濟，不能‘脫實向虛”，[11]。然后才講到完善整個宏觀層面的國有資產(chǎn)監(jiān)管制度(宋方敏，2017)。由此看來，管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制的微觀基礎不恰恰是對承擔實體經(jīng)濟支柱的國有企業(yè)的監(jiān)管嗎?

 

其次，從日前國務院下發(fā)的《以管資本為主推進職能轉變方案》中我們不難發(fā)現(xiàn)，體現(xiàn)“管資產(chǎn)”向“管資本”制度轉變的核心精髓是國資委不干預企業(yè)的自主經(jīng)營權，但對企業(yè)的投資方向、戰(zhàn)略布局、經(jīng)營形式、分配考核、人員選用機制上不僅沒有放松反倒有加強的趨勢。盡管通過簡政放權簡化了總共43項監(jiān)管事項，但都集中在企業(yè)日常自主經(jīng)營領域，并未對關鍵領域向市場開放。推進國資監(jiān)管的主要目的在于調整傳統(tǒng)政府和市場在國有企業(yè)經(jīng)營中的不協(xié)調關系。更何況在建立管資本為主的國資監(jiān)管體系的同時，還進一步完善并加強了國有企業(yè)的基層黨組織建設，強調黨對國有企業(yè)的絕對領導，通過建立中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度[12]來推進鞏固國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革(陳仕華、盧昌崇，2014)。如此來看，那些打著自由主義旗號宣傳所謂國企改革的私有化勝利的論點就不攻自破了，一切對此輪國資監(jiān)管改革“管資本不管企業(yè)”的誤讀亦可以休矣。

 

注釋：

 

[1]馬克思在《資本論》中認為：資本是可以產(chǎn)生剩余價值的價值，其性質也必然符合價值特征，資本表現(xiàn)為生產(chǎn)關系，而資產(chǎn)可視為是資本在一定時期內的靜態(tài)物質累積量，即資本使用價值的體現(xiàn)。

 

[2]在國企市場化改制初期，由于原本缺乏的市場機制被重新建立起來，國有企業(yè)的資產(chǎn)、股份等均可通過市場交易進行轉讓處置，但資產(chǎn)定價過程是雙向的，價值的確定更多取決于供需條件及資產(chǎn)優(yōu)劣屬性，因此秉持國企改制必然導致流失觀點的學者很多是接受了國企低效論或制度租金論觀點的影響。

 

[3]所謂的流動流失學說.認為國有資產(chǎn)流失的根本原因是源于國有資產(chǎn)流動，即強調資產(chǎn)的市場交易和市場配置是國有資產(chǎn)流失的直接原因，該觀點間接承認了國有產(chǎn)權與私有產(chǎn)權的效率差異觀。

 

[4]這里的一席之地，強調的是關于國企改革方向的大討論，即便是在學派林立、觀點交融的今天，仍有一大批鼓吹西方新自由主義的學者堅守該觀點，認為國有企業(yè)改革的出路就是徹底私有化。

 

[5]有趣的是，許多學者在后來的改革中逐步否認或修正了自己最初提出的國企改革觀。為了供讀者參考比較，我們分別列出這些學者在不同時期的主要觀點。

 

[6]李榮融，防止特殊群體侵吞國資專家呼吁早定國有資產(chǎn)法，

 

http//:www.xinhuanet.com/news/200504/18/content4082053.htm，2005年4月18日。

 

[7]事實上，這里所述的新型國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制是相較國企改制前的舊體制而言的，即便如此，該體制的形成也經(jīng)歷了較長時間的討論，從十六大到十七大，再到2009年國務院國資委出臺的《關于進一步加強地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》才標志著該制度正式落地，這也一定程度上解釋了為何直到“十一五”末期，我國國有企業(yè)的數(shù)量下降態(tài)勢才逐步得以遏制的現(xiàn)象。

 

[8]參見國企人員腐敗主要有5種形式設私人公司轉移國資，信息時報，

 

http//:money.163.com/15/0317/08/AKT6684A00252G50.htm1，2015年3月17日。

 

[9]習近平，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟關鍵在細則，參見習近平在2014年兩會參加安徽代表團審議時的講話。

 

[10]參見習近平2015年7月18日在吉林考察調研時的講話。

 

[11]參見習近平，做強實體經(jīng)濟，抓好制造業(yè)，習近平總書記2017年4月20日在廣西考察時的講話。

 

[12]中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度，“特”就特在把黨的領導融入公司治理各環(huán)節(jié)，把企業(yè)黨組織內嵌到公司治理結構之中，明確和落實黨組織在公司法人治理結構中的法定地位，做到組織落實、干部到位、職責明確、監(jiān)督嚴格。

 

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【作者簡介：段龍龍，四川大學經(jīng)濟學院理論經(jīng)濟學博士后流動站博士后、講師，主要研究方向為政治經(jīng)濟學。葉子榮，西南交通大學經(jīng)濟管理學院教投、博士生導師，主要研究方向為財政學。本文原載《海派經(jīng)濟學》2018年第2期第16卷】