為什么建議全面解除對國企的非市場化監(jiān)管？
——國企改革開新篇系列之十八
梁軍（全民監(jiān)事）
監(jiān)管是必須的。沒有監(jiān)管，等同于開門緝盜。早些年的慘痛教訓，無論如何不能再來一次。但是，既然要求國企“真正按市場化機制運營”，那么，監(jiān)管手段也必須偏向市場化。再說一遍：再怎么難，監(jiān)管手段也要偏向市場化。用行政化也即非市場化的手段實施監(jiān)管，不一定會搞死國企，但也休想搞好搞活。如今的國資監(jiān)管是個什么狀態(tài)？恕我直言——掛在嘴邊市場化，手腳并用行政化；披著市場化的馬甲，套著行政化的秋褲；遠看市場化，近看行政化；打著市場化的轉(zhuǎn)向燈，把著行政化的方向盤……得出如此這般的評判，來源于對監(jiān)管手段及其后果的深刻洞悉。雖然監(jiān)管者搞了清單管理，雖然加大了授權力度，雖然加重了備案的比例（減少審批），其實監(jiān)管者心里清楚，有一整套龐雜的監(jiān)管法規(guī)政策體系，企業(yè)依然是如來佛手掌上的妖猴，它跳不出既定的圈圈。在我看來，現(xiàn)在的監(jiān)管，過度依賴行政化色彩的“死”制度，而非市場化基因的“活”機制。何以見得？請看在《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》及《國有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》以外，那些數(shù)不勝數(shù)、嚴之又嚴的各種法律、法規(guī)、意見、辦法……據(jù)非正式統(tǒng)計，截止到2023年12月，仍然有效的涉及國企監(jiān)管的法律法規(guī)和監(jiān)管制度——綜合性規(guī)定24項，合規(guī)管理類8項，內(nèi)控管理類22項，產(chǎn)權登記類16項，資產(chǎn)交易與產(chǎn)權轉(zhuǎn)讓類22項，資產(chǎn)評估類20項，企業(yè)投資類9項，公司治理類20項，股權激勵類11項，境外投資類5項……監(jiān)管者（并不局限于國資委）在企業(yè)經(jīng)營活動的每一個認為可能出問題的環(huán)節(jié)，都出臺了相應的監(jiān)管制度文件。企業(yè)管理者面對問題時，基本喪失了市場判斷的必要和機動選擇的空間，按部就班、照章辦事就好了。盡管如此，因為制度體系過于龐雜，無法一一對應遵循，依然有極大的可能在程序上留有瑕疵。不出事則相安無事。一旦有事，紀檢監(jiān)察部門拿出相關制度文件，挑出程序上的瑕疵，以瑕疵聯(lián)系結(jié)果，當事人有口難辯，只能自認倒霉。做一個不太嚴謹?shù)谋扔鳌?/section>足球比賽中，手球、越位、拉人、抬腿過高、沖撞守門員，等等，都是犯規(guī)的行為，裁判（市場監(jiān)管部門）可以直接吹罰，甚至罰下場。這些是雙方球員（國企、私企、外企）都必須遵守的規(guī)則（《公司法》等法律法規(guī)）。但是，國企足球隊的領隊和教練，自己又制定了一套內(nèi)部規(guī)則，球員跑快了跑慢了，橫傳幾次才能進攻，沒有二過一自己單刀過人，射門前沒看教練手勢，諸如此類吧，總之這些正常的比賽對抗反應，都有可能被視為違規(guī)。結(jié)果就是，隊形整整齊齊，腳法中規(guī)中矩，進退不緊不慢，球風無懈可擊，可就是不進球，甚至不過半場……我完全有理由相信，這么多的規(guī)章制度，國企管理者和監(jiān)管者，恐怕自己也記不全。只有在遇事了、違規(guī)了，再拿出文件對照檢查。這生生地把私人老板不用怎么學也熟能生巧的企業(yè)管理，搞成了大型司法控辯——在浩瀚的制度規(guī)定里找對不對、該不該、能不能的依據(jù)——這還是市場化運營嗎？這不是行政化監(jiān)管，還能是什么？因為負有監(jiān)管職責的部門，總會想方設法把責任推給對方。最好的辦法，就是不論事大事小，都搞一套巨細無比的制度文件。出了事，查制度，肯定是對方?jīng)]有遵照執(zhí)行。至于這套巨細無比的制度，適不適合被監(jiān)管對象，符不符合市場化要求，那不是我這個部門的事。我在國資委網(wǎng)站上，時不時看到關于企業(yè)所提問題的權威解答。有興趣的朋友可以去看看，那都是些什么問題。國企管理者自己也摸不著頭腦，才不斷地向上反映。問題多了，集中了，監(jiān)管部門才有一系列這樣那樣的解答。我的想法是，不在某一處某一規(guī)上糾纏對錯，而是全面解除對國企的非市場化監(jiān)管，是全部，是系統(tǒng)性重塑。要實現(xiàn)系統(tǒng)性重塑，必須冒一點險，過一點頭，舍一點得。重癥須用猛藥，矯枉不妨過正。以往的改革，總是處在“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死就放”的惡性循環(huán)中。究其根本，“放”是必然，不得不“放”。但是“放”要得法，“放”切忌不管不顧。信馬由韁，表面看是個貶義詞，任由馬兒四下亂跑，不做約束。可是，由韁由韁，不還有個“韁”在手上嘛！老馬識途，知道哪里水草豐美，你放它跑，它又能跑到哪去？如果方向不對，或快慢失控，適時勒一下韁繩，不就得了嗎？我在《全民所有資本市場化監(jiān)管基本法》中建議：“國家出資公司經(jīng)營管理的合法性與合規(guī)性，依據(jù)《中華人民共和國公司法》及一系列針對所有市場主體的法律法規(guī)執(zhí)行，不再單獨針對國家出資公司制定相關法律法規(guī)。”同樣一件事情，非公企業(yè)依據(jù)《公司法》可以做，做了就有活力。而國企則不行，必須按照另一套法律法規(guī)來，弄砸了活該。就在剛剛過去的6月11日，中央深改委第五次會議，通過了《關于完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的意見》。關于中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，我敢說，絕大多數(shù)人并沒有真正領會黨中央的良苦用心。最早提出的是現(xiàn)代企業(yè)制度（十四屆三中全會）。后來加了“中國特色”，還加了“國有”，演變成中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度。“國有”這一特別標識，寓意著國企自己有一套有別于其他市場主體的企業(yè)制度。既然有別于其他市場主體，那我咋弄都有理，好壞都沒得比。2019年11月召開的十九屆四中全會，在《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》中，首次提出中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度，刪掉了“國有”二字。刪掉這一特別標識，寓意著國企與其他市場主體同在一套企業(yè)制度體系之內(nèi)。既然沒有區(qū)別，你就不能自己單搞一套，永遠跟自己比較。在2022年10月的二十大報告中，明確了其涵蓋范圍包括國企、私企在內(nèi)的所有大型企業(yè)，并在年底的《公司法》修訂二審稿中再次予以確認。搞笑的是，直到今天，依然有大量的專家學者和國資系統(tǒng)同志，傻傻地分不清，還在使用“中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)制度”概念。所以，對6月11日中央深改委通過《關于完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度的意見》，以專門發(fā)文的形式予以強調(diào)，我用了“用心良苦”這個形容詞。或者說“苦口婆心”更貼切。如此重要的中央文件精神都搞不懂，還搞什么國企改革呢？所以我認為，我強烈認為：既然《公司法》的法力，覆蓋所有“在中華人民共和國境內(nèi)設立的有限責任公司和股份有限公司”（見《公司法》第二條），那當然包括國企在內(nèi)。那么，國企嚴格依照《公司法》執(zhí)行所有企業(yè)行為即可，不應、不宜、不必單獨制定相關法律法規(guī)。《公司法》怎么規(guī)定股東或股東會的，就怎么規(guī)定國資委；《公司法》怎么規(guī)定董事會、監(jiān)事會、管理層的，國企董事會、監(jiān)事會、管理層就怎么建設。哪一層級、哪一機構(gòu)沒有遵照執(zhí)行，那不是紀律問題，而是違法行為。該怎么追究就怎么追究，該追究誰就追究誰，該由誰追究就由誰追究，該承擔怎樣的責罰，就承擔怎樣的責罰，直至獲刑。如此這般，國企才算是完善了中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。否則的話，依然留著“國有”特殊標識的“辮子”，就難以“真正按市場化機制運營”。送佛送到西。我再斗膽說說《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的問題。《企業(yè)國有資產(chǎn)法》出臺于2008年。已經(jīng)過了16年，很多內(nèi)容已經(jīng)時過境遷。我倒是建議先不急，待一些重大問題捋清楚了再修訂不遲。比如監(jiān)事會的存廢問題，比如金融和文化國有資本集中統(tǒng)一監(jiān)管問題。倉促修訂，不得不保留一些很不咋地、甚至自相矛盾的條文，卻又以新法的形式出現(xiàn)，只會加劇思想的混亂和壓制探索的空間。但是，若要修訂《企業(yè)國有資產(chǎn)法》，必須考慮如下問題——1、法律的名稱要變。一是變“資產(chǎn)”為“資本”；二是以“全民所有資本”為主體，“國有資本”為并稱；三是取消“企業(yè)”的特指范圍，將金融、文化等國有資本囊括其中。修訂后的新法名稱建議：《中華人民共和國全民所有資本暨國有資本法》。2、新法在規(guī)定全民所有資本在國家出資公司股東（股東會）層面的權利、義務、責任時，確定人大常委會及全民所有資本監(jiān)督委員會、政府并國有資本管理委員會、國家出資公司之間的委托—代理關系，厘清各自之間的權力及權利邊界，其中重點規(guī)定全民監(jiān)事?lián)螄页鲑Y公司監(jiān)事會主席的提名、選任程序和履職方式，及其權利、義務、責任。3、新法明確國家出資公司的一切經(jīng)營決策行為必須遵照《公司法》執(zhí)行。新法刪除所有涉及國有企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層具體運行的專門規(guī)定。但凡《公司法》中有相關規(guī)定的，新法中都必須避免規(guī)定沖突。當企業(yè)發(fā)生司法糾紛時，應以《公司法》的規(guī)定或司法解釋為準。早些年發(fā)生的福建首富陳發(fā)樹與紅塔集團關于云白藥股權的糾紛，生動地詮釋了當時的法律沖突。紅塔集團原持有云白藥12.32%股份，因上級有關“煙草企業(yè)退出非煙投資”的要求，協(xié)議作價22億元人民幣轉(zhuǎn)讓給陳發(fā)樹。雙方協(xié)議簽了，22億元作價也一次性支付完畢了。但是在股權過戶時，按照《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的規(guī)定，需要得到紅塔集團的上級出資人即中國煙草總公司同意，而后者以“確保國有資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失”為由，否決了該項交易。結(jié)果雙方對簿公堂，而法院最終判決該項交易無效，股權仍歸紅塔集團所有，紅塔集團退還陳發(fā)樹22億本金和760萬利息。陳發(fā)樹與紅塔集團簽署的股權轉(zhuǎn)讓協(xié)議，依據(jù)的是《公司法》，雙方都是能獨立承擔民事責任的市場主體，協(xié)議受法律保護，交易本身沒有錯誤；紅塔集團在辦理股權過戶時請示上級出資人，中國煙草總公司認定存在國有資產(chǎn)流失可能，否定該項交易，也沒有錯誤；法院依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》的相關規(guī)定，判定未經(jīng)上級出資人批準的國有股權交易無效，也沒有錯誤。本來，紅塔集團在實施該項交易之前，應征得中國煙草總公司的同意。但是，這樣的“征得同意”，屬于紅塔集團內(nèi)部及其背后的管理流程。出現(xiàn)瑕疵或疏漏，不應由陳發(fā)樹這一“善意相對人”承擔后果。但是，因為這樣的“征得同意”程序，被以《企業(yè)國有資產(chǎn)法》定格為法律，那就出現(xiàn)了《企業(yè)國有資產(chǎn)法》與《公司法》的對抗。于是出現(xiàn)了誰都沒有錯，但卻由“善意相對人”承擔所有后果的、損害市場經(jīng)濟基本規(guī)則的現(xiàn)象發(fā)生。雖然陳發(fā)樹后來借混改之機再次入主云白藥，雖然近期又發(fā)生了陳發(fā)樹因另一樁陳年舊案而被調(diào)查，被迫辭去云白藥的一切職務事件，但是復盤發(fā)生在2009年的紅塔集團股權糾紛案，我站在陳發(fā)樹這一邊，我站在維護法律一致性這一邊。否則，任何一家國企在與其他市場主體簽署了商業(yè)合同，而后想反悔，都可以說“我的上級出資人不同意”，從而依據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》來抗衡《公司法》。所以，我在上面建議：國家出資公司的一切經(jīng)營決策行為必須遵照《公司法》執(zhí)行，而修訂《企業(yè)國有資產(chǎn)法》必須注意回避相關司法沖突問題。上面說的都還是法律問題，是需經(jīng)人大立法機關審議通過的成文法。而國企面臨的最大困境，是政府組成部門自行制定發(fā)布的法規(guī)。而這些種類繁雜的規(guī)章制度，但凡涉及國企，都是以行政化思維和手段進行干預。這是企業(yè)在市場經(jīng)營或資本運營中十分常見的行為。本來，當事人雙方（或多方）秘密地談好了對價，簽署協(xié)議，再對外發(fā)布消息，此事就算大功告成了，然后到工商管理部門辦理股東變更手續(xù)即可。按照相關規(guī)定，國資一方要走國有產(chǎn)權交易流程，要到產(chǎn)權交易所公開掛牌。掛牌之前還要遴選評估公司進行資產(chǎn)評估。資產(chǎn)評估作價與交易雙方談妥的對價不吻合，交易流程就走不下去。掛牌交易中若出現(xiàn)了出價更高的、未參與協(xié)議談判的第三方，交易流程也有可能走不下去。公開交易引發(fā)信息提前泄露，導致雙方的市場或資本價格發(fā)生波動，交易流程還是有可能要推倒重來……本來，市場主體之間的產(chǎn)權（股權）交易，頗似男女雙方自由戀愛。大家都是成年人，對自己的行為負責。相互看對眼了，彼此不覺得吃虧，一個愿打一個愿挨。為父母者把關審查，防止自家孩子受騙（或私通），這也無可厚非。但是，你非要搞成比武招親，技高（價高）者得，性質(zhì)就發(fā)生了根本性的變化。那就已經(jīng)不是市場化的男歡女愛了，完全是行政化的賣兒賣女。政府使用財政經(jīng)費進行公共設施建設或大額采購，走公開招投標途徑，防止內(nèi)幕交易腐敗，也防止不公平競爭，自有其道理，也是必須的。但是，有關方面認定，國有資本屬于國家所有，國有企業(yè)帶有公共屬性，因此規(guī)定國有企業(yè)的工程或采購，也應該走公開招投標的途徑。結(jié)果就是，國企一不小心就違規(guī)。企業(yè)既沒有自主選擇權，也沒有保密可能。甚至，自己的子公司都極有可能無權承接總公司的項目。我曾試圖研究明白《招標投標法》《政府采購法》等文件，試圖找出國企在工程采購方面的政策依據(jù)和騰挪空間。結(jié)果把自己繞進去了，最后不得不放棄。我原以為是自己愚鈍，不得要領。后來見到多部委關于該類問題的幾次解答，才知道，被繞進去的不僅我一個，大量國企實務部門的同志也稀里糊涂。非公企業(yè)的工程或采購，由經(jīng)理層自主決定，大不了由董事會或老板親自把關拍板即可。而國有企業(yè)則無法自主，必須按規(guī)定一整套流程走下來，你說滑稽不滑稽？順帶說一句，這十來年，全國各地突然冒出很多名為“交易集團”的企業(yè)，屬于國資委直接監(jiān)管的一級企業(yè)，業(yè)務發(fā)展十分迅猛。依我看，這迅猛發(fā)展的數(shù)據(jù)，有多少是國企被迫走流程所留下的買路錢？有多少是國企非市場化運營所付出的代價？就拿剛剛出臺的《國有企業(yè)管理人員處分條例》來說事兒。一看到開篇那句話——“根據(jù)《中華人民共和國公職人員政務處分法》等法律，制定本條例”——我就知道糟了……國企改革雖然搞了幾十年，但是在根深蒂固的觀念中，從來就沒有把國企干部與黨政機關干部區(qū)分開來，管理上依然機械地套用黨政機關的規(guī)矩和慣例，哪有什么職業(yè)經(jīng)理人的市場化聘用概念，更遑論什么能上能下、能高能低、能進能出了。一個條例，煌煌萬字，面面俱到，滴水不漏。要我挑毛病，我挑不出來。我只能說，條例本身就是大毛病。國企管理人員若違反黨紀，自有黨紀處置；違反國法，自有國法伺候；違反公司章程，自有《公司法》待之；違反公司制度，董事會或總經(jīng)理直接處罰即可，或者干脆利落，開除拉倒。私企外企不就是這樣的嗎？怎么一到了國企這里，整得像個衙門官司似的！除此之外，還有諸如國企管理人員出國（境）管理、商務接待標準管理、公務用車管理，等等，很多都與市場化運營格格不入。國企內(nèi)部叫苦不迭，對外卻從不喊冤。所以，我在《全民所有資本市場化監(jiān)管基本法》中建議：“國家相關法律法規(guī)中針對黨政機關及行政事業(yè)部門的通用性法條，不再適用于國家出資公司。梳理并廢止與上述精神相悖的有關法律法規(guī)和政策文件。確有必要保留的相關要求，變更為非強制性、非法條性的指導意見，由國家出資公司黨委（黨組）通過引導董事會決策的方式貫徹執(zhí)行。”我再提示一下：我所說的放權，我所說的全面解除，絕非放任不管。我強調(diào)要通過對國企績效（含管理）進行真正的市場化評價，依據(jù)市場化評價結(jié)果對國企管理者進行市場化選聘，由此反向約束國企管理者對不符合黨中央精神、不符合出資人要求、不符合企業(yè)根本利益的行為，進行真正市場化的約束。（作者系廣東省國有資本研究會會長、昆侖策研究院高級研究員；來源：昆侖策網(wǎng)【作者授權】，轉(zhuǎn)編自“全民監(jiān)事”微信公眾號）
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文革前的書記處和做為“副帥”的鄧小平
