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孫佑海：為何要暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法等規(guī)定？

點(diǎn)擊：  作者：孫佑海    來(lái)源：二馬資政系列  發(fā)布時(shí)間:2015-03-20 03:06:54

 

【作者的話】如何理解全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等地暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定？

 為何要暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法等規(guī)定？

        

       土地是最重要的生產(chǎn)要素之一。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求。《決定》指出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”。這意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保已被允許，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地得到了與國(guó)有建設(shè)用地平等的權(quán)能。2015年2月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過(guò)決定，授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域，暫時(shí)調(diào)整實(shí)施土地管理法、城市房地產(chǎn)管理法關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度等有關(guān)規(guī)定。目前，這項(xiàng)工作的試點(diǎn)已經(jīng)啟動(dòng)。

一、為何要推出此項(xiàng)工作？

首先，根據(jù)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，必須要擴(kuò)大土地的權(quán)能。

現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)具有統(tǒng)一、開放、平等、公平競(jìng)爭(zhēng)的特點(diǎn)。然而，根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能單獨(dú)用作抵押。除農(nóng)村集體和村民用于興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建設(shè)村民住宅和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施、發(fā)展公益事業(yè)外，其他任何建設(shè)均不能直接使用集體土地，而要通過(guò)征收程序?qū)⒓w土地變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地。這就造成了長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村集體土地所有權(quán)與國(guó)有土地所有權(quán)之間地位的不平等，農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)不明晰、權(quán)能不完整、實(shí)現(xiàn)方式單一等等問(wèn)題，對(duì)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重障礙。與此同時(shí)，過(guò)多的法律限制，也導(dǎo)致農(nóng)村集體建設(shè)用地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)渠道受阻，制約了農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，損害了農(nóng)民土地權(quán)益。

為解決上述問(wèn)題，《決定》在深入總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上提出，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。同等入市，意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以與國(guó)有建設(shè)用地以平等的地位進(jìn)入市場(chǎng)，可以在更多的市場(chǎng)主體間、在更寬的范圍內(nèi)、在更廣的用途中進(jìn)行市場(chǎng)交易，為完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能指明了方向；同權(quán)同價(jià)，意味著農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地享有與國(guó)有建設(shè)用地相同的權(quán)能，在一級(jí)市場(chǎng)中可以出讓、租賃、入股，在二級(jí)市場(chǎng)中可以租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等。這就為完善農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地權(quán)能提供了具體明確的政策依據(jù)，必將為深化農(nóng)村土地制度改革注入強(qiáng)大動(dòng)力。

農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市要以嚴(yán)格用途管制、符合用地規(guī)劃為前提。由于建設(shè)用地具有較強(qiáng)的不可逆性，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，既要發(fā)揮看不見(jiàn)的手的作用，也要發(fā)揮看得見(jiàn)的手的作用。實(shí)行土地用途管制是世界多數(shù)國(guó)家的通行做法，是確保土地利用經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的有效途徑，是統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與耕地保護(hù)的重要舉措。無(wú)論國(guó)有建設(shè)用地還是農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，都要遵守土地用途管制和用地規(guī)劃。

其次，推進(jìn)征地改革，保障農(nóng)民應(yīng)有權(quán)益。

征地制度既是國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)的基本制度，關(guān)系農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的空間，更關(guān)系農(nóng)民的切身經(jīng)濟(jì)利益。為了貫徹落實(shí)黨的十八大提出的任務(wù)要求，切實(shí)解決征地中存在的突出問(wèn)題，《決定》在總結(jié)我國(guó)征地制度改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，指出了深化征地制度改革的方向和重點(diǎn)任務(wù)就是縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制；建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。

多年來(lái)，土地征收制度在保障我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化對(duì)建設(shè)用地的合理需求作出了重要貢獻(xiàn)。但在實(shí)踐中，上述征地制度也暴露出不少弊端。尤其是隨著征地規(guī)模和被征地農(nóng)民數(shù)量逐年增加，征地引發(fā)的社會(huì)矛盾正逐年增多，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)加劇。這既與現(xiàn)行法律法規(guī)執(zhí)行不到位有關(guān)，也與征地范圍過(guò)寬、征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、安置方式單一、社會(huì)保障不足、缺乏有效的糾紛解決機(jī)制有關(guān)。

征地引發(fā)的問(wèn)題，必須通過(guò)改革解決。按照黨的十七屆三中全會(huì)關(guān)于深化征地制度改革的要求，各省(區(qū)、市)制訂實(shí)行征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)片綜合地價(jià)，較大幅度提高被征地農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并建立定期調(diào)整機(jī)制；一些地方積極開展征地制度改革試點(diǎn)，探索縮小征地范圍和留地安置等讓被征地農(nóng)民分享增值收益的多種方式，為改革征地制度奠定了基礎(chǔ)。

其中，縮小征地范圍，就是依據(jù)憲法規(guī)定，將征地界定在公共利益等較小的范圍內(nèi)，逐步減少?gòu)?qiáng)制征地?cái)?shù)量，為建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)留出充足空間。規(guī)范征地程序，就是通過(guò)改革完善征地審批、實(shí)施、補(bǔ)償、安置、爭(zhēng)議調(diào)處裁決等程序，保障被征地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、收益權(quán)、申訴權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，規(guī)范和約束政府的征地行為，防止地方政府濫用征地權(quán)。建立對(duì)被征地農(nóng)民的合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制，就是從就業(yè)、住房、社會(huì)保障等多個(gè)方面采取綜合措施，以維護(hù)被征地農(nóng)民的權(quán)益，使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障，確保社會(huì)和諧穩(wěn)定。

上述政策體現(xiàn)了黨的十八大報(bào)告關(guān)于提高被征地農(nóng)民在土地增值收益中所占比例的要求，意味著被征地農(nóng)民集體和個(gè)人除了得到合理補(bǔ)償外，還能通過(guò)一定方式分享一定比例的土地增值收益，并且所獲得的增值收益要向個(gè)人傾斜。這是維護(hù)被征地農(nóng)民利益強(qiáng)有力的舉措，必將進(jìn)一步深化征地制度改革，為切實(shí)解決征地突出矛盾、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定奠定制度基礎(chǔ)。同時(shí)，建立土地增值收益分配機(jī)制，要求我們將深化征地制度改革與建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)籌考慮，平衡好相關(guān)各方的利益關(guān)系，確保改革平穩(wěn)推進(jìn)。

第三，統(tǒng)一建設(shè)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)，構(gòu)建建設(shè)用地體系。

改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)取得了顯著發(fā)展。但農(nóng)村集體建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展的不平衡、不規(guī)范問(wèn)題的突出，城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)呈現(xiàn)明顯的二元特點(diǎn)。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，需要系統(tǒng)設(shè)計(jì)，分步實(shí)施、配套推進(jìn)。基本要求是統(tǒng)籌城鎮(zhèn)建設(shè)用地與農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地，統(tǒng)籌增量建設(shè)用地與存量建設(shè)用地，形成統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的建設(shè)用地市場(chǎng)體系。

1.規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地有了較大增值空間，自發(fā)、隱形、無(wú)序的流轉(zhuǎn)比較普遍，城鄉(xiāng)結(jié)合部尤其突出。由于這種流轉(zhuǎn)不符合法律規(guī)定，并缺少有效的監(jiān)管措施，因而存在巨大法律風(fēng)險(xiǎn)，一旦發(fā)生糾紛，難以及時(shí)解決，往往各方利益受損。因此，不僅要借鑒國(guó)有建設(shè)用地管理的經(jīng)驗(yàn)，加快建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，并將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地交易納入已有國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)等交易平臺(tái)，以促進(jìn)公開公平公正和規(guī)范交易，還應(yīng)要大力培育和發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)信息、交易代理、市場(chǎng)咨詢、地價(jià)評(píng)估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務(wù)機(jī)構(gòu)。

2.切實(shí)維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)。

《決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”當(dāng)前，農(nóng)村宅基地方面存在以下突出問(wèn)題：一是宅基地取得困難，違法點(diǎn)多面廣，治理難度大；二是退出機(jī)制不健全，既造成宅基地閑置，也影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)，在一定程度上阻礙了農(nóng)民順利進(jìn)城落戶。這既有管理不到位的因素，更有制度和政策不適應(yīng)的問(wèn)題。維護(hù)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，推動(dòng)農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農(nóng)民住有所居前提下，賦予農(nóng)民宅基地更完整的權(quán)能，并積極創(chuàng)造條件，將其逐步納入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。

3.擴(kuò)大市場(chǎng)配置國(guó)有土地的范圍。

“減少非公益性用地劃撥”，“完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)”，這是《決定》的又一要求。其實(shí)質(zhì)是要讓市場(chǎng)在國(guó)有建設(shè)用地配置中發(fā)揮更大作用。雖然國(guó)有土地有償使用推行多年，但重點(diǎn)是在新增建設(shè)用地，大量存量建設(shè)用地屬于劃撥用地，劃撥用地比例依然偏高，存量劃撥用地的盤活還存在政策障礙，二級(jí)市場(chǎng)的作用尚未充分發(fā)揮。同時(shí)，在新增建設(shè)用地中經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地等尚未納入有償使用范疇。從未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)看，新增建設(shè)用地增長(zhǎng)將受到嚴(yán)格制約，存量建設(shè)用地的盤活將成為建設(shè)用地供給主要來(lái)源。因此，必須在進(jìn)一步擴(kuò)大國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)配置新增建設(shè)用地范圍的同時(shí)，大力發(fā)展和規(guī)范完善租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)，鼓勵(lì)支持盤活存量建設(shè)用地，為建設(shè)資源節(jié)約型社會(huì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變作出積極貢獻(xiàn)。

4.建立建設(shè)用地合理比價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制。

“建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格” ，這是《決定》的又一要求。價(jià)格是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段。多年來(lái)，居住用地價(jià)格過(guò)高、工業(yè)用地價(jià)格過(guò)低，導(dǎo)致資源利用效率降低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，影響民生事業(yè)和經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。對(duì)這個(gè)問(wèn)題，各級(jí)政府要引起高度重視，切實(shí)加強(qiáng)土地供需調(diào)節(jié)，加快構(gòu)建居住用地和工業(yè)用地合理比價(jià)調(diào)節(jié)機(jī)制，促進(jìn)地價(jià)合理回歸和土地市場(chǎng)健康發(fā)展。

5.系統(tǒng)安排建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的配套措施。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，必須切實(shí)加強(qiáng)政策領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持培育扶持和嚴(yán)格管控相結(jié)合，從法制建設(shè)、用途管制、確權(quán)登記、市場(chǎng)管控、共同責(zé)任等方面整體設(shè)計(jì)、配套推進(jìn)。首先，加快推進(jìn)相關(guān)立法工作。在深入研究重大問(wèn)題、系統(tǒng)總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，抓緊修改物權(quán)法、土地管理法、擔(dān)保法、城市房地產(chǎn)管理法等法律法規(guī)，加快推進(jìn)建立統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)的相關(guān)制度建設(shè)。抓緊研究出臺(tái)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)條例、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償安置條例。改革完善土地稅制，合理調(diào)節(jié)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益。其次，全面落實(shí)土地用途管制要求。以第二次全國(guó)土地調(diào)查和年度土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，依托土地利用總體規(guī)劃，加快建立健全國(guó)土空間規(guī)劃體系，明確城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能區(qū)范圍，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)提供用途管制和規(guī)劃安排。第三，強(qiáng)化建設(shè)用地市場(chǎng)管控。深化農(nóng)地轉(zhuǎn)用計(jì)劃和審批管理制度改革，建立健全農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約標(biāo)準(zhǔn)體系。加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地供應(yīng)和利用的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)和形勢(shì)分析，切實(shí)發(fā)揮土地儲(chǔ)備對(duì)建設(shè)用地市場(chǎng)的調(diào)控功能。對(duì)違法違規(guī)城鄉(xiāng)建設(shè)用地開展全面清查并研究處理政策。加強(qiáng)新形勢(shì)下對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地違法違規(guī)行為的執(zhí)法監(jiān)察。加強(qiáng)基層國(guó)土資源管理機(jī)構(gòu)和能力建設(shè)。