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李洪河：建國初期突發事件的應對機制 ——以1949年察北專區鼠疫防控為例

點擊：作者：李洪河來源：《當代中國史研究》發布時間:2020-01-24 11:29:47

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【編者按】武漢市在1月23日凌晨2時宣布，當日上午10時起，全市城市公交、地鐵、輪渡、長途客運暫停運營，機場、火車站離漢通道暫時關閉。因疫情而“封閉”一座省會大城市，這在新中國的歷史上尚屬首次。這個動作，直白無誤地宣告了新型冠狀病毒疫情之嚴重和形勢之緊迫。

其實，在毛澤東時代，我國就有過平息突發傳染病的豐富經驗。1949年10月，新中國剛剛成立，察哈爾省察北專區就發生了鼠疫的流行和蔓延這個重大的突發事件。我國政府在毛主席、黨中央的領導下，沉著冷靜，從容應對，正確評估、科學論證，采取果斷措施，建立了政治動員機制、組織決策機制和信息溝通機制，依靠人民群眾的積極支持，迅速平息了突發事件，保證了人民利益，為后來新中國成功處理類似事件提供了借鑒，也為后來新中國的衛生防疫事業打下了牢固基礎。這是一個深刻啟示，值得我們今天吸取。

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突發事件是在社會生產、生活中突然發生的造成或可能造成嚴重威脅人民生命財產安全、影響社會秩序和社會穩定的重大事故、事件。突發事件的突然性、不確定性和巨大的破壞性，使突發事件的應對和應對機制的建立顯得異常重要。1949年10月，察哈爾省察北專區（以下簡稱“察北專區”）鼠疫的流行和蔓延無疑是新中國成立后面臨的一次重大的突發性事件，如何應對這一事件是對當時黨和政府執政能力和水平的一次嚴峻考驗。

鼠疫傳播路徑

一、察北專區鼠疫的發生及其演進

鼠疫是由鼠疫桿菌傳染的病死率極高、社會危害性極大的烈性傳染病。根據已有研究證明，近現代以來華北地區鼠疫流行非常普遍，其中以1917年、1929年、1931年和1942年鼠疫大流行造成的危害和傷亡最大。新中國建立不久，察北專區即出現了大規模鼠疫暴發、流行和造成重大人員傷亡的突發事件。這一事件的發生與演進大體經歷了以下幾個階段：

1.潛伏生成期

察北專區的鼠疫于1949年7月中旬即已發生，最初發生在草地前音口村，有3人患腺鼠疫死亡。因當地牧民缺乏衛生常識，并未注意，遂傳至察北專區康保境內察漢崩崩村。1949年10月初，腺鼠疫轉為肺鼠疫，染病者快則1天、慢則3～5天就會死亡。隨著鼠疫的流行，死亡的人數逐步增多，有時1天就死亡6人，至10月19日察漢崩崩村共死亡36人。

2.爆發演進期

察漢崩崩村鼠疫發生后，居民恐慌，四散逃亡，遂向各地傳染。10月20日前后，沈萬清營子死6人，北沙城子死7人，李占地村死3人，南景溝死1人。寶源、多倫亦有疫情發生，不久便傳遍寶源縣境內，繼而向張北等地擴散。10月25日，鼠疫再由張北傳至張垣附近;11月初，傳至綏遠省的集寧。僅半個多月，鼠疫從察北專區察哈爾盟前音口村發現后，蔓延至察漢崩崩村、康保直至張家口東南的姬家房村附近，波及10個村子，蔓延300余里，發現鼠疫患者69人，死亡66人，給當地人民造成了極大的生命威脅。

3.解決消失期

自1949年11月5日起，疫區未再繼續發現鼠疫患者。11月11日，中央人民政府政務院舉行第五次政務會議，董必武作了關于防疫工作的報告，證實疫區一周來的疫情已經停止蔓延。

11月15日，中央防疫委員會經過對疫情的縝密研究，呈請中央人民政府政務院批準，決定自11月16日起開放京綏路大同、南口段鐵路交通，并“撤除察南的部分封鎖線”。此后，察綏和各地間物資交流均告暢通。“由于察盟察北、及張市鄉區姬家房子村鼠疫已停止蔓延”，決定張家口市于11月16日恢復正常，學生上課，影戲院開演，露天市場開市。12月初以后，察北專區鼠疫徹底絕跡，封鎖解除，鼠疫防控工作勝利結束。

二、察北專區鼠疫應對機制及其運行

1949年10月察北專區鼠疫的發生，是對黨和政府的一次嚴峻考驗，其中最大的問題是如何以科學研究、果斷決策為依托，以突發事件的宣傳與教育、民眾的廣泛參與為保障，以最大限度地降低危害為目標，提高國家應對突發事件的效率與效果，構建一個完備的突發事件應對機制。

（一）政治動員機制

所謂政治動員，簡單講就是執政黨或政府利用擁有的政治資源，動員社會力量實現經濟、政治和社會發展目標的政治運動。

1949年察北專區的鼠疫防控正是基于當時中國政府成功的政治動員。它包括兩個方面的因素：一是政府對人民群眾的廣泛發動，二是廣大群眾積極響應政府號召廣泛開展清潔衛生運動和捕鼠運動。

防疫工作是群眾工作，必須發動群眾、組織群眾，充分發揮群眾的創造性和自覺性。1949年10月25日，察哈爾省政府主席張蘇在張北縣召開干部會議，傳達省委決議。張蘇首先說明了鼠疫的嚴重性，號召黨政軍民“緊急動員起來，當作戰斗任務，把鼠疫就地殲滅!”并強調為了根絕疫菌，疫區與非疫區均應展開清潔衛生運動，廣泛地消滅疫菌媒介——老鼠、跳蚤。

幾天后，中共中央華北局發出通知，指出鼠疫是危害很大、傳染很快的一種疫病。京、津和張家口之間有鐵路交通，每日來往軍民甚為頻繁，極有可能將此種疫病傳入河北及京、津兩地，因此，京、津各機關應在思想上、組織上和醫療上作有效的準備，以保衛首都不被鼠疫侵入。

10月29日，華北人民政府、華北軍區聯合發布命令，要求“疫區軍民應即以撲滅鼠疫為當前首要任務”，各省市人民政府、各省軍區應督促所屬單位布置滅疫防疫工作。10月30日，《人民日報》發表社論，認為“內蒙察北鼠疫侵襲的警報，已引起了各地普遍的注意，積極防止和撲滅鼠疫的斗爭已經展開了，這應該成為華北人民當前的一項戰斗任務”。

為了響應政府防治鼠疫的號召，華北各地迅速行動起來。北京陸軍總醫院除召開軍人大會、設立防疫委員會、訂出防疫計劃外，還在全院舉行了大掃除和疫苗注射。北大醫學院全體同學熱烈討論了政府撲滅鼠疫的號召，一致認為這不但是大家的本職，也是“全心全意為人民服務”的試金石。各系級和醫院的教職聯合會都貼出大字報，熱烈響應政府號召，準備隨時出動，執行預防和撲滅鼠疫的工作。

10月28日，中央防疫委員會指定天壇防疫處趕制鼠疫菌苗，天壇防疫處職工一致表示要盡一切力量來完成任務。他們說：“華北已經沒有武裝的敵人，可是有了鼠疫，這敵人也是一樣的兇惡，我們一定要堅決徹底干凈的把它消滅在長城以北！”全處職工情緒高漲，各工會小組及生產單位都開了會，研究了行政的生產計劃，定出了小組的及個人的計劃，互相提出保證，展開了勞動競賽。

1949年11月12日，中央防疫實驗處制成中國首批鼠疫菌苗

為徹底消滅鼠疫，張家口和北京等地開展了大規模的捕鼠運動。張家口市的捕鼠滅蚤工作是在蘇聯動物專家卡姆聶夫的指導下進行的，由華北醫科大學、張家口中學等122名學生組成的捕鼠隊分為10個組，于11月9日、10日挨戶檢查與堵塞鼠洞，并宣傳捕鼠滅蚤的重要性。據統計，捕鼠隊兩天時間內共檢查了2897座房子，查出4033個鼠洞。12日起開始捕鼠。疫村姬家房子用粘蚤紙（把豆油、麻油、松香的混合溶液涂在紙上）捉跳蚤，效果很好。

北京市防疫委員會為預防鼠疫發動了捕鼠運動，第一期捕鼠運動于11月中旬開始，11月24日結束，在14天內全市共捕鼠42231只。在這次運動中，市民除積極協助外，更發揮了創造力，發明了新的捕鼠器具，如市民張善瑞發明的“木貓”，3天便捕鼠20多只。12月初，北京市又發動了第二期捕鼠運動，成果顯著。

（二）組織決策機制

組織決策機制是突發事件應對體系的核心，主要任務是在事件發生后迅速作出反應，在短時間內找到解決問題的途徑與方法，果斷決策，盡快制止事件的蔓延與發展。1949年10月察北專區鼠疫發生后，建立的組織決策機制大體沿襲了以下路徑:

1.成立鼠疫防控決策領導機構

察北專區鼠疫發生后，中共察北專區地委迅速作出反應。10月21日，察北專區地委發出緊急決定，要求全黨全軍、全體干部要高度地對人民生命負責，發揚沉著頑強的精神，動員群眾戰勝這個災難。隨即成立了察北專區防疫指揮部，各縣、區、村也建立了防疫組織，全權指揮察北專區的防疫工作。10月24日，察哈爾省黨、政、軍各有關部門緊急集會，商討防疫措施。會上一致認為鼠疫是察哈爾省人民當前最兇惡的敵人，防疫、滅疫是緊急的戰斗任務，成立了察哈爾省防疫滅疫委員會，同時決定察北專區及其所屬各縣都應成立指揮部，以便統一領導。同日，中共察北專區地委召集了直屬機關及張北縣機關的干部大會，說明鼠疫的嚴重性，動員大家參加撲滅鼠疫的戰斗。察哈爾省軍區所屬騎兵師、縣大隊和民兵也進入指定地區實行封鎖。

中共中央對察北專區的鼠疫也極為關注。10月27日，中央人民政府政務院召開緊急防疫會議，制定了各項緊急措置。會議除決定實施緊急防疫辦法外，還成立了中央防疫委員會，由董必武、聶榮臻、滕代遠、陸定一、李德全、賀誠、楊奇清組成，由董必武負責。防疫會議結束后，該委員會隨即舉行第一次會議，決定成立辦公室、封鎖處、防疫處、宣傳處、秘書處，建立經常辦公制度等。

10月28日，中央防疫委員會舉行會議，決定除廣泛開展衛生防疫宣傳外，立即組織防疫大隊到疫區開展防治工作。北京及各地黨政機關、群眾組織也廣泛動員了起來。北京市人民政府于10月28日召開臨時政務會議，討論防疫的步驟和辦法，張友漁報告了察北專區鼠疫發生與蔓延的情形以及政府防疫的措施，決定成立北京市防疫委員會，以聶榮臻市長為主任，并聘請各界有關人士為防疫委員會的常委或委員，負責北京市的諸項防疫事宜。從中央到地方各級防疫機構的建立，對察北專區鼠疫的成功防控具有決定性意義。

2.建立衛生防疫隊，支援并指導疫區具體防疫工作

中央人民政府政務院10月26日接到察北專區鼠疫報告后，當即召開緊急會議，決定立即組織防疫大隊奔赴疫區開展鼠疫防治工作。中央軍委衛生部、東北防疫隊、內蒙防疫隊、華北防疫隊、華北衛生學校、華北人民醫院等單位組成了727人的防疫總隊迅速趕赴疫區。中央防疫總隊分為三個防疫大隊，到達張垣后，第一大隊、第二大隊深入疫區工作，第三大隊主要在張垣市內及郊區姬家房子村等地展開工作，并有一部分防疫隊員到集寧、大同一帶工作。

中央軍委華北防疫處、察哈爾省軍區衛生部聯合組成了20個人的防疫隊，攜電臺、疫苗趕赴張北后，10月27日從疫區出發，并以張北城為中心，在通康保一線做南北巡查。內蒙古自治政府衛生部防疫隊37人分為化驗組、捕鼠組、消毒組及治療組，于10月29日前往察北專區疫病發源區，進行深入檢查工作。中央及各地防疫隊在疫區積極從事防治鼠疫和一般傳染病的宣傳教育，收效甚大。

3.實施預防注射，科學防疫

建國初期鼠疫流行造成的死亡率很高，在當時鼠疫很難迅速治愈的情況下，預防注射是比較好的方法。1949年10月26日，為援助察哈爾省人民，東北與華北防疫隊77人到達張家口市，攜帶了可供5萬人注射用的疫苗。

10月31日，中央防疫總隊第二大隊一行150人，攜帶蘇聯制造的可供23萬余人注射用的鼠疫疫苗和盤尼西林等藥品抵達張家口市，對察哈爾省和內蒙古地區進行菌苗注射、消毒、捕鼠滅蚤等工作。

從11月7日起，中央防疫總隊及張家口市醫務工作者共136人組成了23個注射小組，分頭在張家口市區進行注射。至11月8日晚統計，共注射93800余人。至11月10日止，在中央及地方防疫人員積極努力下，張家口市16萬余人口中，除部分不適于注射者外，有13萬余人完成了鼠疫疫苗注射。至此，張家口市全部人口的注射工作宣告結束。疫區預防注射工作的完成，對提高疫區群眾的免疫率、遏制鼠疫的再次發生和流行具有十分重要的作用。

4.實行疫區封鎖，國內交通管制

察北專區鼠疫發生后，1949年10月24日，察哈爾省黨、政、軍各有關部門緊急召開會議，決定迅速“建立東起多倫西至化德（沿內蒙與察北專區交界線）與沿外長城的兩道防線，兩防線之間的地區為絕緣帶嚴禁通行，必要進出的人，要經過審查領取特別通行證”;“張家口與察北各地來往的汽車、大車、牛羊立即停止與禁行”;“包圍、封鎖疫區、疫村、疫戶，周圍村莊施行注射”;“發動絕緣帶的群眾，實行村與村、戶與戶的聯防和檢舉，保證不與外來人接觸，不留宿”等。

北京市衛生局自得到察北專區及張家口附近發生鼠疫的情報后，立即實施緊急措置:自10月27日起，凡外來長途汽車以及由張北一帶來京旅客，必須在永定門、朝陽門、西直門經過檢疫后方準入城;同時在這三個門設立檢疫站，晝夜實施檢疫，如發現疑似患者則立即強制送往傳染病醫院隔離治療。京津鐵路局為預防鼠疫蔓延，決定自10月27日起將京綏線北京-包頭421/422次列車，北京-張家口423/424、425/426次列車停運。鼠疫蔓延到集寧后，中央防疫委員會又作了緊急布置，封鎖了大同至豐鎮間的交通，同時在察北專區設立了三道防疫線，暫時停止人口流動，以阻止疫情向其他地區擴散。對于如鼠疫這樣的突發性的急性傳染病，快速有效的疫區封鎖和交通管制是防止其迅速擴散和蔓延流行的關鍵。

（三）信息溝通機制

察北專區鼠疫防控過程中，除自下而上的報告和自上而下的命令等基本的突發事件信息傳遞要素外，對內還進行了廣泛的衛生防疫宣傳，破除迷信;對外加強了與蘇聯等國際社會的溝通與協作，請求蘇聯的支持和援助。察北專區鼠疫發生后，中共察北專區地委立即組織各級防疫指揮機關人員帶領大批干部深入村戶，進行了廣泛的防疫知識宣傳，組織、檢查并督導當地防疫工作。11月1日，中央防疫委員會發出《關于防治鼠疫的宣傳工作指示》，要求各地防疫委員會宣傳部門與防治部門應密切結合，在進行防治工作的同時，要根據當地具體情況，通過各種可能運用的宣傳形式，如報紙、廣播臺、電影、出版等進行防治鼠疫的宣傳動員工作，宣傳內容包括鼠疫的特征及其危險性、防疫的功效及其重要性和必要性、防疫的知識和辦法、防治鼠疫的經驗介紹、疫情及防治工作情況等，使社會各階層人民認識鼠疫的危險性，提高警惕性，實施各種防治鼠疫措施。

中央防疫委員會宣傳處為進一步宣傳防治鼠疫，從10月31日至11月5日，通過新華廣播電臺每天在19點到19點30分播送關于防治鼠疫的特別節目，介紹防治鼠疫的知識、經驗、方法和消息。張家口、承德、歸綏、太原、天津、保定、唐山等地人民廣播電臺也進行了聯播。華北影片經理公司為響應中央人民政府政務院及中共中央華北局緊急預防鼠疫的號召，特自10月29日起在北京市各電影院每場加映東北電影制片廠出品之教育短片《怎樣預防鼠疫》，以充實市民防疫知識。11月2日，《人民日報》發表文章，從捕鼠、防鼠、滅蚤、防蚤，預防注射，檢疫和消毒以及封鎖、隔離和治療等幾個方面，介紹了東北防治鼠疫的幾點經驗，以應廣大民眾防疫之急需。

歡送蘇聯專家

毛澤東對察北專區鼠疫的流行十分關心，10月28日向斯大林及蘇聯政府通報了察北專區的嚴重疫情，并電請斯大林及蘇聯政府同意，派遣防疫隊來華協助防治鼠疫。斯大林表示同意。蘇聯醫學專家羅果金博士等4人和蘇聯防疫隊32人于11月4日夜和5日晨先后趕到北京，5日晚到達張家口市進行防治工作。羅果金博士及蘇聯防疫隊總代表麥依斯基還親赴察漢崩崩村、龍王廟等疫區進行實地考察研究，鼠疫專家拉克森博士在張家口人民電臺播講了“新中國鼠疫即將撲滅”，麥依斯基播講了“如何預防鼠疫”等，這些對于普及科學的防疫辦法、徹底制止鼠疫的蔓延起到了一定的作用。

三、察北專區鼠疫應對機制的歷史評估

1949年10月察北專區的鼠疫流行，盡管沒有像建國前的疫病流行那樣動輒造成數萬人的人員傷亡，但由于這次事件發生在新中國成立不久，是新中國面臨的第一次突發性事件，因此對于黨和政府的領導水平和執政能力來說是一次嚴峻的考驗。在察北專區鼠疫發生之際，黨和政府沒有驚慌失措，而是沉著冷靜，處變不驚，從容應對。

首先，摸清情況，認清形勢。察哈爾省黨、政、軍各有關部門于10月21日、24日、25日多次召開有關會議，討論事件的應對及其防治措施;中共中央和政務院也于10月27日、28日與事發地點及時聯絡、多次召開會議，并廣泛聽取了衛生部、察北專區衛生部門關于疫情的匯報，分析研究了疫情的發展趨勢，迅速掌握了事件的基本情況。

其次，正確評估，科學論證。中共中央、政務院和察哈爾省黨、政領導等在認真聽取衛生、交通、宣傳等各方面的意見后，仔細分析了事件的性質，對事件可能造成的后果進行了評估，并迅速成立了由政務院副總理董必武、北京市市長聶榮臻、鐵道部部長滕代遠、中央宣傳部部長陸定一、衛生部部長李德全和副部長賀誠、公安部副部長楊奇清等參加的防疫委員會，統一組織領導防疫工作，為其后防疫工作的一系列組織決策打下厚實基礎。

第三，充分運用政治智慧，采取果斷措施。由于事件發生突然、關系重大，因此必須迅速作出科學的決策，如嚴密封鎖交通，防止鼠疫蔓延;抽調醫療、防疫人員與藥品加強疫區的防治力量;責成衛生部趕制宣傳品，動員各地報紙、廣播電臺、電影，并組織各種宣傳隊，廣泛展開宣傳;同時組織防疫領導機構，建立經常辦公制度以及廣泛發動群眾清潔衛生、捕鼠滅蚤等等，這些措施以廣大人民的生命健康利益為本，以社會穩定和國家建設為出發點和落腳點，為奪取鼠疫防控斗爭的勝利指明了方向。

察北專區鼠疫流行及其成功防控也為后來應對突發事件提供了參考。1949年10月察北專區鼠疫防控過程中的衛生防疫宣傳、實行以預防為主的方針、加強鼠疫預防注射、提高免疫率，尤其是察北專區防疫過程中所實施的快速有效的疫區處理、交通封鎖與隔離等成功經驗，此后被衛生部及各地衛生防疫部門廣泛采用。1950年2月，中央人民政府衛生部、軍委衛生部要求春季有可能流行鼠疫的東南各省“在發生疫病地區，主要尤應執行就地隔離病人，封鎖疫村”等等。

1950年11月25日，北京市率先頒布了《傳染病預防及處理暫行辦法》，規定：“發現鼠疫、霍亂、天花、流行性腦炎患者時，應及時送入傳染病醫院或公共衛生局洽定或指定之公私立醫院收容治療并強制實施隔離之措置”等等。

防疫實踐中，察北專區對疫區的處理辦法是一個成功的范本。1955年，內蒙古在45處鼠疫疫區的處理上基本參照察北專區對疫區處理的程序進行，迅速撲滅了疫情。

值得注意的是，新中國建立后直至今天，不僅在衛生防疫領域，而且在國際、國內涉及政治、經濟、外交等多個方面，黨和政府都能從容面對和處理各式各樣的突發事件和急迫問題，與在建國初期積累的突發事件應對經驗不無關系。尤其是2003年“非典”流行期間，黨和政府果斷實行政治總動員和綜合防治措施等遏制了疫情蔓延，與建國初期察北專區的鼠疫防控也有諸多相似之處。

察北專區鼠疫的爆發和流行，也暴露出當時一般民眾公共安全意識的淡薄。察北專區鼠疫早在1949年7月中旬即已發生，但因當地牧民缺乏衛生常識，未予重視和注意。民眾中的愚昧與迷信思想十分嚴重。察北專區一些村子鼠疫流行后死人很多，不少村民害怕焚燒尸體，因此隱瞞不報或偷偷埋掉，給滅疫工作增加了很大困難。疫區一些地方還流行著“瘟神下界”等迷信說法和求香拜佛、跳神驅鬼等迷信的做法。針對以上情況，中共中央、政務院和察哈爾省、北京市等地方政府為加強宣傳教育，組織衛生防疫宣傳員深入到各居民戶進行宣傳工作，加快了察北專區鼠疫的防控進度。

總體來說，1949年察北專區鼠疫流行作為新中國成立不久發生的一次突發性事件，黨和政府在事件的處理上是有成效的，圍繞鼠疫防控而建立的突發事件應對機制也比較合理，其成功經驗為后來新中國的衛生防疫事業和社會進步事業打下了牢固的基礎。

【參引文獻略】

（作者：李洪河，副教授，河南師范大學政治與管理科學學院；來源：昆侖策網，原載《當代中國史研究》）

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