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【導(dǎo)語】地方政府招商引資造假，公眾早有耳聞。不過，江蘇省淮安市的一些基層政府，在造假手段上頗有創(chuàng)新精神：它們和港澳商人合作，從中介那里借來美元，以招商引資款的名義打入設(shè)立的企業(yè)賬戶，隨后以工程款、設(shè)備款等名義把錢還給出資方，每組織100萬美元投資，地方政府付給中介17萬左右的人民幣。據(jù)報(bào)道，淮安市有31家基層政府涉嫌參與此類事件，涉及金額近30億元人民幣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資為何越來越?jīng)]有底線？

▲ “花錢買外資”，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)違規(guī)招商引資最惡劣的表現(xiàn)形式

江蘇省淮安市買外資一共花了多少錢，目前尚無結(jié)論。不過，從媒體的報(bào)道中可以管窺。2010年，該市公布的實(shí)際利用外資為10.5億美元，而九三學(xué)社中央經(jīng)濟(jì)委員會副主任龔震在專門赴當(dāng)?shù)卣{(diào)研后“保守估計(jì)”，當(dāng)?shù)?span lang="EN-US">2010年至少5億美元到賬外資是買來的，買外資一年花銷至少8500萬元人民幣。

2011年和2012年，淮安實(shí)際利用外資數(shù)額繼續(xù)增加，增幅分別為54.1%和30.9%。據(jù)媒體報(bào)道，2012年，該市鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍是1000萬-2000萬美元的到賬外資任務(wù)，如果這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1000萬美元的外資是買來的，按照每100萬美元，16萬人民幣的成本計(jì)算，僅中介費(fèi)一項(xiàng)，就要花160萬。

淮安市王營鎮(zhèn)關(guān)于外資引進(jìn)的會議紀(jì)要，明確寫明每引進(jìn)100萬美元，獎(jiǎng)勵(lì)16萬人民幣

更令人擔(dān)憂的是，買外資并非淮安獨(dú)有。2015年，一位香港商人在接受《第一財(cái)經(jīng)日報(bào)》采訪時(shí)表示，由于地方政府引進(jìn)外資不擇手段，已經(jīng)形成了相應(yīng)的市場。一些機(jī)構(gòu)專門提供外資注冊，向地方政府收取費(fèi)用，“買外資的成本也是從當(dāng)年的每百萬美元注冊資本4萬～6萬元人民幣的成本，一路上漲，目前地方政府買外資的綜合成本，很多地方已經(jīng)達(dá)到了每百萬美元注冊資本30萬～40萬元人民幣。”

過去，我們也曾聽過一些政府招商引資的“丑聞”：有的重獎(jiǎng)?wù)猩倘藛T，有的給予企業(yè)“超國民待遇”，實(shí)在完不成，有的地方政府則讓企業(yè)重復(fù)簽約，或者修改數(shù)字，把幾千萬的投資美化成幾億……這些招商引資辦法有的不公，有的違規(guī)，有的作假，但如果這些投資到位，企業(yè)順利開工，多少還能拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)，當(dāng)?shù)孛癖娪锌赡塬@益。

相形之下，基層政府“買”外資的做法，不僅無法拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)，還讓財(cái)政還雪上加霜，直接損害當(dāng)?shù)孛癖姷睦妗＿@樣的招商引資可謂徹頭徹尾的惡行。

▲ 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資違規(guī)不斷，離不開上級政府的“配合”

江蘇省淮安市部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府買外資一事，被很多評論者當(dāng)作扭曲政績觀的新危害。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的政績觀需要反思，但他們之所以敢冒違法犯罪的風(fēng)險(xiǎn)造假，更和上級政府對招商引資的態(tài)度有關(guān)。

一方面，自上世紀(jì)90年代來，招商引資成了地方政府的頭等大事，為了讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完成招商引資任務(wù)，縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)常采取“一票否決”“離崗招商”甚至“末位淘汰”等非常手段，如淮安市淮陰區(qū)就曾在2012年提出，“上半年完成有獎(jiǎng)勵(lì)，下半年完成不獎(jiǎng)不罰，年底完不成一票否決”等要求。

在這種情況下，不完成任務(wù)，意味著烏紗帽不保。于是，“只問結(jié)果不問手段”成為很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行事策略，違規(guī)出臺優(yōu)惠措施，搞重復(fù)簽約這樣的數(shù)字游戲，甚至花錢買外資，不足為奇。

招商引資效果越來越差，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開始使用各種手段

另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作免不了省、市政府的實(shí)地檢查，如果檢查嚴(yán)格，數(shù)字游戲并不難被發(fā)現(xiàn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也是威懾。然而，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的檢查，卻常因上級政府的“配合”難有實(shí)效。

國務(wù)院發(fā)展研究中心信息中心主任趙樹凱曾這樣總結(jié)基層政府迎接檢查的方法：“在應(yīng)對自上而下的檢查中，地方存在一種規(guī)律性現(xiàn)象：如果是省里來檢查，市、縣、鄉(xiāng)、村都緊急動(dòng)員起來, 共同應(yīng)付；如果是市里檢查, 縣、鄉(xiāng)、村則都緊急動(dòng)員起來, 共同應(yīng)付。比如省里檢查時(shí), 市里有關(guān)部門就會提前探情況, 向下邊的縣提供某些檢查信息、應(yīng)付方法的‘公共服務(wù)’，當(dāng)市里來檢查時(shí), 縣里有關(guān)部門就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供這樣的服務(wù)。”

縣級政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)又壓又護(hù)的態(tài)度很好理解：高壓之下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才可能完成任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)，自己的任務(wù)才能完成；鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成任務(wù)的水平就是自己完成任務(wù)的水平，因此對于招商引資中的問題自然“睜一只眼閉一只眼”，甚至還要幫他們通過檢查。

江蘇省淮安市基層政府“買外資”被立案偵查，可謂偶然。2013年，中國人民銀行反洗錢中心監(jiān)測發(fā)現(xiàn)，2012年1月至2013年1月期間，淮安及周邊地區(qū)20余家公司大量外匯頻繁異常結(jié)匯，涉嫌跨境地下錢莊違法犯罪活動(dòng)。結(jié)果，涉及31個(gè)基層政府涉案金額30億元。歷時(shí)兩年（2010年-2012年）的大案浮出水面。

2013年4月7日，江蘇省公安廳下達(dá)的《關(guān)于核查淮安紅遠(yuǎn)帽業(yè)公司等多家企業(yè)非法結(jié)匯線索的通知》

▲ 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公司化的背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資違規(guī)不足為奇

趙樹凱曾用“基層政府公司化”這一概念，來解釋基層政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的行為邏輯。他認(rèn)為，“基層政府公司化”集中表現(xiàn)為政府以追求經(jīng)濟(jì)增長，特別是財(cái)政收入為最高動(dòng)力。GDP是這個(gè)公司的營業(yè)額，財(cái)政收入則是這個(gè)公司的利潤，政府的公共服務(wù)責(zé)任退居其次。

實(shí)際上，“基層政府公司化”也可以解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在招商引資中的違規(guī)或造假行為。為了吸引投資，完成目標(biāo)，嚴(yán)格監(jiān)管下的著名企業(yè)也會造假，美國有雷曼公司財(cái)務(wù)造假，德國有大眾汽車尾氣排放數(shù)據(jù)造假，日本有東芝公司虛報(bào)利潤……為了完成目標(biāo)，公司化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自然也有違規(guī)或造假的可能。

與普通公司相比，它們違規(guī)還有獨(dú)特的優(yōu)勢。首先，由于上級政府的“配合”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所受的監(jiān)督遠(yuǎn)少于普通公司。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有公司不具有的強(qiáng)制力，如果和當(dāng)?shù)孛癖娎嬉恢拢净€可能給民眾帶來福利的改善；但假如跟當(dāng)?shù)孛癖姷睦娌灰恢拢净慕Y(jié)果首先是要保證公司利益的最大化，與“公司”利益無關(guān)的東西都會統(tǒng)統(tǒng)靠邊站。

一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的表現(xiàn)，則更像毫無責(zé)任感的職業(yè)經(jīng)理人。為了“業(yè)績增長”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員會違規(guī)給予企業(yè)各種優(yōu)惠，引進(jìn)污染企業(yè)；誰都知道買外資不可持續(xù)，納稅人的錢在白白打水漂，但為了完成短期目標(biāo)，他們還是會選擇買外資。

這也是買外資會在全國開花，并形成產(chǎn)業(yè)鏈的原因所在。

▲ 減少違規(guī)招商引資，可以從免除鄉(xiāng)鎮(zhèn)的招商投資職能開始

地方政府招商引資出現(xiàn)問題，并不是對招商引資這一理念的否定。即使最發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，也高度重視引進(jìn)外資，很多國家都有高層次的國家投資促進(jìn)機(jī)構(gòu)和政策體系，如日本的通產(chǎn)省、韓國的經(jīng)濟(jì)企劃院也會為本國制定招商引資的策略，美國在實(shí)施“再工業(yè)化”的過程中，就采取了一系列的財(cái)政、稅收、土地等優(yōu)惠政策措施。

然而，這些國家的投資機(jī)構(gòu)主要致力于投資環(huán)境的打造，為企業(yè)提供服務(wù)，或者制定國家層面的招商引資策略，不會像中國這樣把招商的具體金額分配到各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，讓招商引資成為各級地方政府的“主業(yè)”。

毋庸諱言，中國地方政府公司化在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中發(fā)揮了積極作用。但在今天，它招商引資的作用在減弱，弊端卻日益顯露：

除了違規(guī)和數(shù)據(jù)作假，公司化的基層政府常將各種資源用來發(fā)展經(jīng)濟(jì)或完成任務(wù)，沒有為農(nóng)村提供公共服務(wù)的動(dòng)力和能力；他們本身也被卷入社會經(jīng)濟(jì)的沖突中，成為利益相關(guān)者甚至是沖突發(fā)生的根源；政府無力滿足基層民眾對公共服務(wù)和公共物品的需要，難獲支持。

現(xiàn)在，對地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，人們還有爭議，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不該被強(qiáng)迫承擔(dān)招商引資的任務(wù)，已漸漸成為共識。實(shí)際上，2015年底，上海從年初的試點(diǎn)，擴(kuò)大到所有街道都取消了招商引資職能，目的就是為了更好的完成公共服務(wù)職能。而當(dāng)年上海市GDP增速為6.9%，在與全國平均水平持平。

上海市取消對街道的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，方便基層政府做好公共服務(wù)和管理

結(jié)語

在招商引資的過程中，公司化的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，既有違規(guī)的意愿，也有違規(guī)的能力。要改變著一點(diǎn)，直接免除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的相關(guān)職能，可能比政績觀教育更有用。