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美國要制裁中國？！此文將美國實施金融制裁的手法講透了

點擊：  作者：徐以升    來源：微信公眾號“人大重陽”  發(fā)布時間:2018-07-23 10:28:57

 

       原編者按：美國財政部長姆努欽近日表示，美國擬對俄羅斯、中國等任何繼續(xù)購買伊朗石油的國家進行制裁。目前中國是伊朗原油最大的買家，回想此前美國對中興公司的處理，我們必須知道，到底什么是金融制裁？美國是怎樣實行金融制裁的？@人大重陽 微信公眾號特地推薦人大重陽書系《金融制裁：美國新型全球不對稱權(quán)力》一書，該書中全景式研究了美國的金融制裁，尤其是對在今天有可能遭受金融制裁的中國，猶有助益。本文是該書近2萬字的濃縮版，第一作者徐以升系中國人民大學(xué)重陽金融研究院客座研究員。

金融制裁通常指國際組織或主權(quán)國家根據(jù)國際組織或自身法律條文的制裁決議，針對特定的個人、組織、實體或者外國所采取的一系列截斷資金流的懲罰性措施。隨著金融全球化，世界經(jīng)濟一體化的發(fā)展，金融制裁作為經(jīng)濟制裁的重要手段之一，已經(jīng)成為美國實現(xiàn)其對外政策目的的常見工具。由于具有成本低、易執(zhí)行、威力強大、難以規(guī)避等特點，金融制裁作為一種外交國際權(quán)力工具，正在并將繼續(xù)在美國對外政策中發(fā)揮更為重要的作用。新世紀以來，美國先后發(fā)起了對基地組織、朝鮮、伊拉克、利比亞、伊朗、敘利亞、俄羅斯等多個國家或組織的金融制裁。

 

1、定義金融制裁

目前國際上還沒有對金融制裁的確切定義，一般學(xué)者都把視為經(jīng)濟制裁的重要內(nèi)容之一，是經(jīng)濟制裁運用金融手段的一種表現(xiàn)方式。不過，隨著金融作為國家經(jīng)濟的中樞神經(jīng)，國際金融關(guān)系日益成為國際關(guān)系的重要內(nèi)容，基于國家安全而開展的國際金融活動已經(jīng)成為影響國際關(guān)系的重要因素。同時，作為經(jīng)濟制裁制裁重要內(nèi)容的金融制裁重要性日益顯現(xiàn)，已經(jīng)成為金融制裁中常用手段之一。而當(dāng)代世界金融領(lǐng)域的外交和政治行為中發(fā)生的大量現(xiàn)象，僅僅用傳統(tǒng)的一般的外交概念已經(jīng)無法進行精確描述和科學(xué)解釋，因此，對金融制裁這個概念作出精確描述，就具有了學(xué)術(shù)研究上的必要性。

雖然“金融制裁”這一對外政策手段并非新鮮事務(wù)，但國內(nèi)外對于金融制裁的研究一般都散見于對經(jīng)濟制裁的研究之中。一般通過對其實施手段的描述來定義金融制裁，僅把其看做經(jīng)濟制裁的重要手段之一。

美國彼得森國際經(jīng)濟研究所霍夫鮑爾指出，金融制裁是使受制裁國承受經(jīng)濟壓力的三種方式之一，核心是阻礙金融流動，如商業(yè)融資、世界銀行和國際貨幣基金組織的信貸，雙邊援助等，以及凍結(jié)受制裁方資產(chǎn)。張曙光在《經(jīng)濟制裁研究》一書中把金融制裁看作是經(jīng)濟制裁在金融領(lǐng)域的表現(xiàn)。除以上提到的措施外，還包括減少、暫停或取消以讓步或低于市場利率所提供的貿(mào)易信用保證。易霞俊在《美國金融制裁研究》一文中，以美國對伊朗制裁為例，補充金融制裁有關(guān)凍結(jié)相關(guān)金融服務(wù)，切斷該國金融機構(gòu)與美國金融體系的聯(lián)系的重要措施。

在給出“金融制裁”定義的研究中，“金融制裁”被認為是限制受制裁國、組織、個人資金流動的一種重要懲罰性措施。比如，閻梁的“中國對外經(jīng)濟制裁--目標與政策議題”一文中稱，“金融制裁近年來越發(fā)重要，從本質(zhì)上講它是經(jīng)濟制裁的重要內(nèi)容之一。一般而言，金融制裁的主要手段是對被制裁國資本自由流動的限制，主要制裁對象在投資和貨幣兩個領(lǐng)域。前者指撤回在被制裁國的投資；后者指擾亂被制裁國貨幣的穩(wěn)定，以擾亂其整體經(jīng)濟的穩(wěn)定性。”

總體而言，以上對金融制裁的定義都相對簡單，都只從金融制裁某方面特性或者金融制裁實施中某些手段來予以定義，并沒能全面、完整地反映金融制裁的獨特性。

首先，金融制裁的主體是國家或國際組織，受制裁方可以是國家、組織機構(gòu)、個人等。就金融制裁實施的主體國家而言，一般情況下，能夠發(fā)起金融制裁的國家，國際上具有金融實力，金融體系比較完善和發(fā)達，或者該國家的貨幣是世界主要流通貨幣的國家。當(dāng)前，聯(lián)合國撰寫有專門實施金融制裁的專門條例，而世界銀行和國際基金組織也常常配合聯(lián)合國等一起實施金融制裁。金融制裁的客體不僅僅局限于國家，由于金融涉及的范圍較為廣泛，所有與資金流動相關(guān)的行為體都有可能成為金融制裁的實施方，因此，金融制裁的客體包括國家、組織、銀行等金融機構(gòu)、公司和個人。

其次，金融制裁的主要內(nèi)容是通過阻礙受制裁方的資金流動來對迫使其改變行為的一種強制性行為。簡而言之，金融制裁主要是通過阻礙金融流動來使受制裁方承受經(jīng)濟壓力。在以往案例中，常見的金融制裁手段包括財政制裁、資金凍結(jié)、禁止金融交易、制裁銀行系統(tǒng)等。

第三，金融制裁是經(jīng)濟制裁中與金融相關(guān)的一個分支，它與經(jīng)濟制裁所要達到的目的大體一致。不過，金融制裁相比其他手段的經(jīng)濟制裁具有較高的“準入門檻”，也就是說，金融制裁以金融力量作為依托，只有金融力量雄厚的國家才可能對其他行為體發(fā)起實施金融制裁，因此，在動用金融制裁手段的時候，它針對的目標具有一定難度。在以往實施的金融制裁的案例中，制裁要實現(xiàn)的目標常常是防止核擴散、政權(quán)變更、打擊恐怖主義等。總之，金融制裁以維護國家利益為首要任務(wù)。

最后，與經(jīng)濟制裁其他手段相比，金融制裁屬于“高烈度”的經(jīng)濟制裁。根據(jù)周永生《經(jīng)濟外交》對“高烈度”經(jīng)濟制裁的界定，這種制裁甚至可能達到以武力實施全面禁運、斷絕一切正常經(jīng)貿(mào)往來的程度。1990年開始的美國對伊拉克的經(jīng)濟制裁即屬于這種高烈度經(jīng)濟制裁。高烈度經(jīng)濟制裁若再前進一步，將超出外交或經(jīng)濟外交的范疇，而演變?yōu)閼?zhàn)爭。

從上述四個角度出發(fā)，本文嘗試對金融制裁的概念進行初步的界定。金融制裁主要指使用各種金融手段的經(jīng)濟制裁，是國際經(jīng)濟制裁的內(nèi)容之一，它屬于一種“高烈度”的經(jīng)濟制裁。金融制裁的最終目的都在于限制被制裁方的資金融通活動，從而最終迫使被制裁方停止相關(guān)行為，最終接受制裁條件的目的。從實施金融制裁的主體來看，它多為由聯(lián)合國、美國或者歐洲等發(fā)達國家發(fā)起。從目標來講，金融制裁的實施一般是為了實現(xiàn)某種特定的國家對外政策或者國家利益。從受制裁方來看，它的實體不僅僅局限于國家，包括公司、個人、恐怖組織等。

金融制裁是依托一國的金融地位而采取的實現(xiàn)對外政策目標的手段。目前美國處于全球貨幣金融經(jīng)濟體系的中心。美國從立國之初就非常重視經(jīng)濟手段的運用，經(jīng)濟制裁一直是其推動對外政策和維護安全的一個傳統(tǒng)政策工具，作為經(jīng)濟制裁重要組成部分的金融制裁在美國對外政策中發(fā)揮著積極作用。在國際關(guān)系中，隨著金融化的發(fā)展，金融資本已經(jīng)在世界體系中占據(jù)主導(dǎo)地位。金融化對國家關(guān)系的體現(xiàn)首先是對國家的侵蝕。王湘穗教授認為，首先，國家利益在全球經(jīng)濟金融化的背景下越來越金融化。其次，金融化使得國家財富的表現(xiàn)形式發(fā)生變化。第三，國際貨幣體系對世界各國的政治和經(jīng)濟都有著深刻影響。最后，金融化導(dǎo)致“主權(quán)獨立”內(nèi)涵改變。

2、美國金融制裁的發(fā)展演變

從19世紀末開始，隨著美國在經(jīng)濟和軍事上的逐步崛起，并逐漸成為世界最強大的國家，美國憑借其經(jīng)濟和軍事實力，更加頻繁運用經(jīng)濟制裁，并配合其他手段，來推進其對外戰(zhàn)略目標的實現(xiàn)。美國也成為20世紀以來，世界上使用對外經(jīng)濟制裁最多的國家。據(jù)統(tǒng)計，在1914年到1990年的116起國際經(jīng)濟制裁中，美國主導(dǎo)的就有77起。在冷戰(zhàn)后新增加的80多起制裁案例中，美國參與的就超過60起以上，涉及世界一半以上的人口。

二戰(zhàn)前，美國貨幣金融實力不斷提升，但鑒于當(dāng)時英鎊仍然是最主要的國際中心貨幣，并且全球金融網(wǎng)絡(luò)仍未建立，此時美國對金融制裁的運用僅局限于凍結(jié)受制裁方的財產(chǎn)，最具代表性的案例是太平洋戰(zhàn)爭前美國對日本的金融制裁。

二戰(zhàn)后美國貨幣金融經(jīng)濟實習(xí)的中心地位徹底奠定，并在戰(zhàn)后組建了IMF、世界銀行等國際組織，實現(xiàn)美國領(lǐng)導(dǎo)的戰(zhàn)后世界政治經(jīng)濟秩序。冷戰(zhàn)時期，美國金融制裁最初主要是對前蘇聯(lián)和其他社會主義國家進行遏制，在全球范圍內(nèi)反對共產(chǎn)主義，同時對親蘇或反美的國家進行打擊。1950年朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，美國政府根據(jù)《與敵國貿(mào)易法》規(guī)定，凍結(jié)中國在美國管轄內(nèi)的一切資產(chǎn)。此后，美國根據(jù)意識形態(tài)原則，對越南、古巴、朝鮮等對立陣營的國家進行了長時間制裁，其中都包括了金融制裁的內(nèi)容。

金融制裁已經(jīng)演變?yōu)槊绹闹匾獙ν庹呤侄沃唬⒃诿绹饨魂P(guān)系中扮演越來越重要的作用。美國對古巴、朝鮮、敘利亞等國實施的金融制裁已經(jīng)成為對這些的國家的一種日常外交手段；對伊朗愈演愈烈的金融制裁中，美國試圖關(guān)閉伊美元支付結(jié)算的通道的措施成為遏制伊朗經(jīng)濟命門的殺手锏，部分替代戰(zhàn)爭手段，實現(xiàn)了伊朗在開發(fā)核武器道路上的部分妥協(xié)。

進入2014年以來，金融制裁為美國和俄羅斯提供了較量的嶄新舞臺，并且成為大國博弈新手段。截止7月底，美國對俄羅斯已經(jīng)實施五輪金融制裁。第一輪主要針對普京總統(tǒng)圈子里的核心成員，他們對克里米亞脫離烏克蘭負有直接責(zé)任。第二輪主要針對俄政府和黨政要員，并把俄一家銀行列入金融制裁名單，受制裁者在美資產(chǎn)被凍結(jié)，美國人或在美國境內(nèi)的人或者機構(gòu)不得與受制裁者交易。第三輪針對俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)層7名核心人員和17家實體，這些實體與以前受制裁的核心人員有密切往來，制裁仍以凍結(jié)資產(chǎn)為主，尚未禁止交易。第四輪制裁進入制裁的實質(zhì)性階段，除資產(chǎn)凍結(jié)外，相關(guān)資金融資交易被禁止，俄羅斯國家石油公司和天然氣公司都被納入制裁對象，限制被列為制裁目標的企業(yè)進入美國債務(wù)市場。第五輪制裁被稱為“最嚴厲”制裁，將常常在西方金融市場籌集資金的俄羅斯國有銀行和開發(fā)銀行作為主要打擊目標，同時增加了武器禁運和禁止技術(shù)轉(zhuǎn)讓。隨著制裁手段的加碼，制裁范圍的擴大，將對俄羅斯造成實質(zhì)性削弱和真正的傷害。

3、美國金融制裁的法律發(fā)展

隨著金融制裁實踐手段的不斷豐富，各國對金融制裁的立法也在不斷完善，使其適用范圍越來越廣泛，適用手段越來越具有嚴密性、擴張性和突襲性等特點。

3.1金融制裁的觸發(fā)理由

當(dāng)今世界的國家間之間的關(guān)系錯綜復(fù)雜。多種因素都可能觸發(fā)主權(quán)國家或國際組織對特定對象實施金融制裁。其中最關(guān)鍵的影響因素包括以下幾方面：

一是維護國際和平及保護人道主義。任何國家如果破壞世界和平，損害各國利益的意圖，都會受到國際組織和主要國家一致的聲討和譴責(zé)。人權(quán)保障機制也日益成為國際社會關(guān)注的焦點。20世紀七十年代以來發(fā)生在柬埔寨、盧旺達以及波黑的有組織種族屠殺及其釀成的人道災(zāi)難更是為國際社會敲響了警鐘。聯(lián)合國根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第七章的內(nèi)容，先后通過決議對利比亞、伊拉克以及塞爾維亞等國進行過經(jīng)濟制裁，防止地區(qū)沖突的蔓延與惡化，其中就包括金融制裁。

二是滿足主權(quán)國家自身特定的政治和經(jīng)濟利益。金融制裁作為一種特殊的制裁手段，多為國際組織或地區(qū)性跨國聯(lián)盟（如聯(lián)合國與歐盟）所使用。但個別擁有強大金融實力，把持了全球金融命脈的國家卻同樣能通過自身的單方面金融制裁來維護本國利益，達到外交目的，最典型的代表便是美國。

三是打擊國際恐怖主義的需要。為了切斷恐怖分子購買武器的資金渠道，安理會不斷通過對恐怖組織實施金融制裁的決議，例如2004年1月30日通過的第1526號決議就明確指出，“成員國毫不拖延地凍結(jié)塔利班、'基地'組織及與它們有關(guān)的個人和實體的資產(chǎn)；防止為這些組織和個人融資”。由于恐怖主義巨大的危害性，各國政府也積極主動地根據(jù)安理會的授權(quán)履行對恐怖組織的金融制裁義務(wù)。可以說，對國際恐怖主義的金融制裁是國際社會中最為廣泛被認可和接受的金融制裁模式。

四是打擊國際犯罪及毒品活動的需要。國際犯罪涵蓋了從貨物走私，私販軍火到跨境洗錢，毒品販賣等各個方面，美國和聯(lián)合國都多次出臺對打擊洗錢活動和毒品交易資金等相關(guān)金融犯罪活動的制裁措施。隨著近年來索馬里海盜等新形勢國際犯罪的興起，通過金融制裁來遏制國際犯罪的做法正逐步在世界范圍內(nèi)為各國采納和執(zhí)行。2008年聯(lián)合國安理會通過第1843號決議，明確了對索馬里海盜進行包括切斷資金來源和金融資產(chǎn)凍結(jié)在內(nèi)的金融制裁措施。

3.2聯(lián)合國涉及金融制裁的相關(guān)法律制度

聯(lián)合國是協(xié)調(diào)國際沖突，維護世界安全穩(wěn)定發(fā)展的中樞機構(gòu)。《聯(lián)合國憲章》中涉及到與金融制裁有關(guān)的相關(guān)條文被大多數(shù)國家公認為履行金融制裁權(quán)力的來源，往往具有指引性效力。冷戰(zhàn)結(jié)束之后，聯(lián)合國安理會使用金融制裁的頻率日漸上升，其對于金融制裁在法律上的定義和闡釋也隨之更加深入全面。

在聯(lián)合國歷年來頒布的有關(guān)金融制裁的各項法律條文中，處于核心地位的無疑是聯(lián)合國在其成立之初的1946年所頒布的《聯(lián)合國憲章》中關(guān)于金融制裁的第25條和第41條法律條文。

第25條，即：“聯(lián)合國會員國同意依憲章之規(guī)定接受并履行安全理事會之決議。”，第41條，即“安全理事會得決定所應(yīng)采武力以外之辦法，以實施其決議，并得促請聯(lián)合國會員國執(zhí)行此項辦法。此項辦法得包括經(jīng)濟關(guān)系、鐵路、海運、航空、郵、電、無線電及其他交通工具之局部或全部停止，以及外交關(guān)系之?dāng)嘟^。”這兩條條文中，第41條條文賦予了聯(lián)合國安理會決定對特定的主權(quán)國家或?qū)嶓w實施全方位制裁的權(quán)力。其中著重聲明了對“經(jīng)濟關(guān)系”的停止，無疑是金融制裁權(quán)力的來源。第25條條文則是對第41條條文內(nèi)容的一種保障，給予了安理會認定和鑒別被制裁國，并要求會員國根據(jù)安理會決意對被制裁國采取制裁措施的權(quán)力。上述兩條條文在戰(zhàn)后的國際社會中被奉為執(zhí)行金融制裁的法律依據(jù)及履行國際制裁義務(wù)的基本條件。

此外，聯(lián)合國對于啟動包括金融制裁在內(nèi)的制裁的條件也做出了規(guī)范，《聯(lián)合國憲章》第39條規(guī)定：“安全理事會應(yīng)斷定任何和平之威脅、和平之破壞或侵略行為之是否存在，并應(yīng)做成建議或抉擇依第四十一條及第四十二條規(guī)定之辦法，以維持或恢復(fù)國際和平及安全。”而第40條：“為防止情勢之惡化，安全理事會在依第三十九條規(guī)定作成建議或決定辦法以前，得促請關(guān)系當(dāng)事國遵行安全理事會所認為必要或合宜之臨時辦法”則做出了說明，若安理會根據(jù)39條和40條中的內(nèi)容判定當(dāng)前被制裁國或組織的行為威脅到了世界和平和穩(wěn)定，在如何定義“和平之威脅、和平之破壞或侵略行為”上，安理會的主要依據(jù)為1971年聯(lián)合國大會通過的《關(guān)于侵略的定義》決議作為判定標準。

總體而言，《聯(lián)合國憲章》中第39和40條闡述了使用金融制裁的情形及理由，第41條賦予了安理會行使金融制裁的權(quán)力，第41條明確了聯(lián)合國成員國依據(jù)安理會決定對被制裁國進行金融制裁的責(zé)任。

《聯(lián)合國憲章》的相關(guān)條款說明了金融制裁的法理來源，具體層面上的制裁決議則由聯(lián)合國安理會頒布，按照憲章第25條，安理會擁有行使維護國際和平與安全的職能。對危害世界和平，影響地區(qū)穩(wěn)定的國家和組織進行金融制裁。其歷年通過的決議中包含了大量涉及金融制裁的內(nèi)容。這些內(nèi)容雖然不具強迫執(zhí)行性，但在很大程度上將影響國際社會對被制裁國金融方面的態(tài)度和業(yè)務(wù)往來。

從以上安理會通過的有關(guān)金融制裁的決議來看，安理會的金融制裁具有如下幾個特點：

首先，金融制裁覆蓋面巨大，由于聯(lián)合國會員國涵蓋全球絕大多數(shù)主權(quán)國家的特性，安理會的決議往往能影響到其會員國所轄的全部領(lǐng)域。而安理會超越國家利益、維護世界和平的特性也決定了安理會制裁決議能夠被大多數(shù)國家執(zhí)行，從而擁有最廣闊的覆蓋范圍。

其次，安理會的金融制裁決議更多是一種指引性而非強制性要求。安理會決議中諸如“資產(chǎn)凍結(jié)”，“切斷資金渠道”等內(nèi)容，并沒有一個統(tǒng)一的國際組織來負責(zé)監(jiān)督各國執(zhí)行，而是需要聯(lián)合國會員國國內(nèi)的法律或行政程序批準，認可和轉(zhuǎn)化，這就決定了安理會的金融制裁決議不具備強制色彩，主要起引導(dǎo)作用。

最后，金融制裁作為一種針對性和目的性很強的行為，需要以聯(lián)合國各會員國的國內(nèi)相關(guān)法律作為保障，如果沒有國內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)對安理會決議內(nèi)容進行詳細的說明和執(zhí)行，就無法保障金融制裁的效果。

3.3美國金融制裁的法律依據(jù)

美國不斷頒布各類相關(guān)法律法規(guī)，逐步構(gòu)建了一個囊括了成文法、總統(tǒng)決議及財政部規(guī)章的全面金融制裁法律體系。并依法設(shè)置了專門的機構(gòu)履行金融制裁職能。具體而言，美國的金融制裁法律主要由以下幾個部分構(gòu)成：

第一，與金融制裁緊密相關(guān)的法律。在美國頒布的有關(guān)金融制裁的相關(guān)法律中，起到核心作用，直接作用于金融制裁的主要有兩部法律，即：《國際緊急經(jīng)濟權(quán)力法》與《國家緊急狀態(tài)法》。

第二，美國能引發(fā)金融制裁的其他法律。除《國際緊急經(jīng)濟權(quán)利法》與《國家緊急狀態(tài)法》之外，美國國會頒布的其他法律也對金融制裁的發(fā)起和實施做出了補充性的說明和規(guī)定。其中最具有代表性的是2001年頒布的《愛國者法案》及美國政府每年年末頒布的下一年度《國防授權(quán)法》。

第三，總統(tǒng)行政命令和財政部公布的專門條例。美國總統(tǒng)與美國財政部分別是美國金融制裁的決定者和執(zhí)行者，因此，總統(tǒng)的行政命令和財政部的專門條例對金融制裁在現(xiàn)實中的實施具有決定性影響。

美國總統(tǒng)擁有很大的自由裁量權(quán)，可以根據(jù)現(xiàn)實局勢的需要頒布行政命令，針對特定國家和組織進行金融制裁。作為金融制裁的執(zhí)行者，美國財政部頒布的被制裁者名單也就具有一定的法律效力，該名單全稱為“特別指令國民”名單（SDNs)，由美國財政部與美國國務(wù)卿、美國司法部協(xié)商后加以擬定，詳細羅列了超過一萬個被美國視為威脅其國家安全的恐怖主義自然人、法人、組織及主權(quán)國家。美國政府通過其財政部下屬的OFAC辦公室不斷根據(jù)新獲取的情報與證據(jù)對名單進行調(diào)整，增加新的制裁對象，刪除不再符合制裁條件的個人或組織。而對出現(xiàn)在名單上的個人和組織，則進行嚴格的金融制裁措施。該名單具有強烈的單邊性，不受聯(lián)合國安理會反恐委員會擬定名單的限制。美國境內(nèi)的金融機構(gòu)及許多國際金融機構(gòu)和組織都直接和間接受到該名單的影響，影響極其深遠。

3.4美國金融制裁的立法發(fā)展

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為世界上唯一的超級大國。其利用金融制裁作為“大棒”，打擊敵對勢力的舉措愈發(fā)頻繁。金融制裁由于易于監(jiān)管、執(zhí)行成本較小、效果立竿見影等優(yōu)點而日益成為美國制裁他國的重要方法。在新時期里，美國金融制裁立法也較冷戰(zhàn)期間發(fā)生了諸多變化。

第一，金融制裁單邊化色彩濃厚。冷戰(zhàn)期間，美國所實施的包括金融制裁在內(nèi)的經(jīng)濟制裁多數(shù)來自聯(lián)合國授權(quán)或通過北約等組織與他國協(xié)作完成。冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國單獨頒布法案、采取單邊金融制裁措施的情況越來越多。僅在克林頓總統(tǒng)的第一任期內(nèi)，美國實際實施的單邊金融制裁行動就高達61次，受制裁的國家達35個，占世界人口的42%和全球出口市場的19%。進入21世紀后，美國在打擊國際恐怖主義的行動中加強了與其他國家的合作，但美國金融制裁中單邊主義的色彩非但未因此減退，反而還通過美國財政部開列的“特別制定名單”（SDNS）等方式對那些與被制裁對象進行金融活動的第三方金融機構(gòu)進行金融制裁。由于美國目前金融中心地位難以撼動，未來美國的金融制裁立法將繼續(xù)帶有強烈的單邊主義色彩。

第二，特殊利益集團對美國金融制裁立法影響上升。冷戰(zhàn)期間，美國總統(tǒng)在提出金融制裁、宣布進入“緊急狀態(tài)”方面較少受到國會的影響。但冷戰(zhàn)結(jié)束后，這類情況發(fā)生了很大變化。許多特殊的族群和利益群體以國會作為影響總統(tǒng)決策的渠道，多次通過針對特定國家的金融制裁法案。僅在1993-2001年的八年中，美國總統(tǒng)頒布了56個包含金融制裁在內(nèi)的經(jīng)濟制裁法案，而同時期美國國會通過的類似法案達到了35個，超過冷戰(zhàn)期間的總和。與以往不同的是，這些制裁法案中雖然有很多牽涉到美國自身的國家利益，但與特殊利益集團相關(guān)的案例也在逐漸上升。例如九十年代初非裔美國人群體游說國會以違反人權(quán)為理由通過了對尼日利亞的金融制裁法案，1995年，在“自由緬甸聯(lián)盟”的努力下，美國國會通過了“1995年緬甸自由與民主法案”，對緬甸軍人政府實施包括凍結(jié)資產(chǎn)在內(nèi)的嚴厲金融制裁措施。1996年，美國古巴裔群體游說國會通過了“赫爾姆斯-伯頓法”，對古巴實施全面的金融制裁。2003年，在“自由緬甸聯(lián)盟”的再次推動下，美國國會又通過了“2003年緬甸自由與民主法案”，進一步強化了對緬甸金融服務(wù)業(yè)和金融系統(tǒng)的制裁。這一現(xiàn)象的發(fā)生證明美國國內(nèi)特殊利益集團和少數(shù)群體對國會的影響力正在上升，其對于金融制裁立法將造成愈發(fā)重要的影響。

第三，金融制裁立法不再局限于聯(lián)邦政府。冷戰(zhàn)期間，聯(lián)邦政府在美國金融制裁立法和執(zhí)行上起著主導(dǎo)作用，總統(tǒng)的行政命令是觸發(fā)金融制裁的唯一制。冷戰(zhàn)結(jié)束后，這種機制發(fā)生了很大變化，不僅美國國會通過的金融制裁法案增加，各州政府和州法院通過或頒布的金融制裁相關(guān)法規(guī)和條文數(shù)目也呈顯著上升態(tài)勢。地方政府對外進行金融制裁的開端來自二十世紀八十年代。當(dāng)時以非洲裔美國人為主導(dǎo)，美國28個州政府相繼頒布條例，宣布在各自管轄范圍內(nèi)的一切金融機構(gòu)對實施種族隔離制度的南非政府發(fā)動金融制裁。冷戰(zhàn)結(jié)束后，州與地方政府在金融制裁法律條文的頒布上更加活躍，美國的州政府以違反人權(quán)等理由，對緬甸、尼日利亞、印尼等國家實施了金融制裁措施。具體表現(xiàn)在州政府禁止包括其養(yǎng)老基金在內(nèi)的投資基金向那些目標國從事商業(yè)活動的企業(yè)進行投資，并對這些被制裁國資金在州內(nèi)融通加以限制。

第四，對金融服務(wù)業(yè)制裁加劇。進入21世紀后，對金融服務(wù)業(yè)的制裁作為一種新穎的手段被引入，在近年來通過的金融制裁法律條文中被屢次提及。即針對金融服務(wù)業(yè)的制裁手段包括限制或禁止美國金融機構(gòu)與被制裁國銀行的直接或間接金融業(yè)務(wù)往來；禁止美國人為被禁止的貿(mào)易提供融資、離岸金融終結(jié)、擔(dān)保等金融便利；禁止金融機構(gòu)向被制裁地區(qū)提供金融服務(wù)等。美國對伊朗銀行業(yè)的制裁是典型案例。2011年底美國總統(tǒng)奧巴馬簽署法案把伊朗中央銀行和金融機構(gòu)納入制裁范圍，允許對與伊朗央行結(jié)算石油進口費用的外國金融機構(gòu)實施制裁。2012年2月，美國宣布凍結(jié)伊朗中央銀行、其他金融機構(gòu)和伊朗政府在美國的所有資產(chǎn)。半年后正式生效的美國《2012財年國防授權(quán)法案》規(guī)定“凡是同伊朗進行石油貿(mào)易的國家都將面臨嚴厲的金融制裁，美國將切斷該國所有金融機構(gòu)與美國銀行體系的聯(lián)系”。2013年6月3日，奧巴馬簽署總統(tǒng)行政令，全面展開對伊朗金融服務(wù)業(yè)的制裁措施。美國針對伊朗金融服務(wù)業(yè)的制裁在短期內(nèi)收到了顯著效果。可以預(yù)見，針對金融服務(wù)業(yè)制裁的立法將成為美國未來金融制裁法律法規(guī)的發(fā)展方向。

回顧聯(lián)合國和美國的金融制裁法律法規(guī)發(fā)展歷程可以看出，金融制裁在冷戰(zhàn)結(jié)束國際交往中正發(fā)揮著愈發(fā)重要的作用。金融制裁將作為聯(lián)合國安理會履行其職能的一個重要方法，在調(diào)節(jié)國際沖突，維護世界和平中被越來越多的使用。而美國作為全球的超級大國和金融中心，其使用金融制裁的頻率也愈來愈多。金融制裁不再僅僅作為經(jīng)濟制裁的附帶產(chǎn)品而出現(xiàn)。這就促使聯(lián)合國和美國對其金融制裁法律條文及進行制度化規(guī)范和完善。無論是聯(lián)合國還是美國，其當(dāng)下關(guān)于金融制裁的法律條文都還有很多地方尚待補充。未來關(guān)于金融制裁方面的立法將向更為全面，更加多層次的方向發(fā)展。

美國特殊利益群體的介入及地方政府頻繁發(fā)起針對他國的金融制裁也為金融制裁的法律帶來了多元性與不可測的內(nèi)容。未來美國的金融制裁立法將朝著多元化、立體化的方向發(fā)展。金融制裁的觸發(fā)點將更加難以預(yù)測。綜合來看，金融制裁將在未來的國際社會中發(fā)揮重大作用，針對金融制裁的立法也將隨之更加具體和復(fù)雜。

3.5其他主要發(fā)達經(jīng)濟體金融制裁立法進展

當(dāng)一個國家的貨幣金融經(jīng)濟等綜合實力和影響力達到一定程度時，就有能力嘗試運用包括資產(chǎn)凍結(jié)、斷絕援助等經(jīng)濟、金融制裁措施來處理國際沖突、施加懲罰性舉措。除了美國之外，歐盟、英國、澳大利亞、日本、加拿大、韓國等國家對金融制裁都有相應(yīng)的立法。北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院黃風(fēng)教授在其《國際金融制裁法律制度比較研究》中介紹了一些發(fā)達國家就金融制裁的相關(guān)立法。黃風(fēng)的研究指出，一般情況下，很多國家在金融制裁的立法中都開宗明義援引《聯(lián)合國憲章》作為基本根據(jù)，明確賦予《聯(lián)合國憲章》或者相關(guān)條款以與本國法律相同的效力。同時，這些國家或者國家共同體的法律允許本實體依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)實施國際金融制裁。

比如，歐盟對于資產(chǎn)凍結(jié)的金融制裁措施，則由歐盟理事會依照《歐洲共同體條約》第60條和第301條的規(guī)定頒布條例予以實施，上述制裁條例對于歐盟各成員國均具有約束力，可在歐盟全境直接執(zhí)行。雖然歐盟的金融制裁決定經(jīng)常是隨安理會制裁決議之后而頒布的并且以執(zhí)行安理會決議為目的，但歐盟在其自己的制裁條例中“可以決定適用更具有限制性的措施”，可以根據(jù)自己的甄別將安理會制裁名單中未列舉的實體和人員增補為制裁對象。獨立于聯(lián)合國安理會之外，歐盟基于自己的外交政策和利益也發(fā)布過一些含有凍結(jié)資產(chǎn)措施的制裁條例。例如，2000年11月10日，頒布2488/2000號條例，以犯有危害人類罪為理由，決定對米洛舍維奇及其相關(guān)人員的資產(chǎn)實行凍結(jié)；2004年2月19日頒布314/2004號條例，以嚴重侵犯人權(quán)為理由，決定對津巴布韋政府及其相關(guān)人員和實體的資產(chǎn)實行凍結(jié)；2004年4月26日頒布798/2004號條例，以嚴重侵犯人權(quán)為理由，決定對緬甸政府及其相關(guān)人員和實體的資產(chǎn)實行凍結(jié)。

日本在《外匯與外貿(mào)法》規(guī)定了金融制裁的實施原則，為日本基于國家利益實施金融制裁提供了法律依據(jù)。法案不僅允許日本政府“為履行日本簽署的國際條約和協(xié)定中的義務(wù)”，而且授權(quán)其在“認為日本特別有必要為實現(xiàn)國際和平貢獻力量時”，甚至“為維護日本的國際貿(mào)易收支平衡”，下達有關(guān)的行政命令，以禁止向外國或者外國人進行支付，主管部長可以根據(jù)政府的相關(guān)決定要求特定的外國或者外國人為獲得從日本的支付取得特別許可。

總體而言，各國為維護本國利益而頒布的金融制裁法規(guī)都體現(xiàn)出“授權(quán)法”的特點，即授權(quán)各國政府的主管機關(guān)采用行政命令的方式針對特定對象實施金融制裁措施，同時，為上述“特定對象”的認定確定法律標準或者法定條件。例如，在2002-2008年期間，澳大利亞政府為執(zhí)行安理會決議，分別針對基地組織和本·拉登、科特迪瓦、朝鮮、剛果、伊朗、伊拉克、黎巴嫩、利比里亞、盧旺達、塞拉利昂、索馬里、蘇丹等國家的特定人員和實體頒布了數(shù)項包含金融制裁措施的條例。

 

美財長聲稱：繼續(xù)從伊朗買油的話，美國會制裁中俄

4、美國金融制裁的手段

實施金融制裁所要達到的效果基本都是限制被制裁方的資金融通活動，從而最終迫使被制裁方停止相關(guān)行為，最終接受制裁條件的目的，實現(xiàn)制裁主體的國家利益。簡而言之，金融制裁主要是通過阻礙金融流動來使受制裁國承受經(jīng)濟壓力。就金融制裁實施的手段而言，本文概述如下幾種最主要的金融制裁形式。

4.1凍結(jié)或凍結(jié)并沒收資產(chǎn)

凍結(jié)資產(chǎn)是金融制裁最常用的手段之一，通常流行的做法是凍結(jié)受制裁國或者該國個別領(lǐng)導(dǎo)人的海外資產(chǎn)。在美國的金融制裁實踐中，美國常常凍結(jié)被制裁國、個人、恐怖組織等在美國的資產(chǎn)，有時也會聯(lián)合其他國家共同凍結(jié)上述對象的國外資產(chǎn)，例如禁止提取銀行存款、禁止買賣股票和債權(quán)等。當(dāng)凍結(jié)措施針對對方政府資產(chǎn)實施時，它不僅阻止了資金流動，而且還阻止了雙方的貿(mào)易往來，可以大幅限制被制裁國的經(jīng)濟營運。

該手段歷史悠久。傳統(tǒng)上，凍結(jié)一國賬戶多發(fā)生在兩國政治交惡，甚至涉及軍事沖突等具有強烈敵意的事件中。第二次世界大戰(zhàn)中，太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)后，美國隨即于26日宣布凍結(jié)日本在美國的全部資產(chǎn)，總數(shù)約1.3億美元，并將所有的金融、進出口貿(mào)易，包括日本政府的利息都置于美國政府的管制之下。朝鮮戰(zhàn)爭爆發(fā)之后，因中國參戰(zhàn)，1950年12月16日，美國宣布凍結(jié)中國在美國的財產(chǎn)和資金。作為回擊，中國也于12月28日開始凍結(jié)美國在中國的一切資產(chǎn)。

1979年末美國對伊朗的資產(chǎn)凍結(jié)對最后人質(zhì)危機的解決起了相當(dāng)大的作用。事件發(fā)生后美國立即對伊朗施加了經(jīng)濟和外交壓力，于1979年11月14日宣布凍結(jié)伊朗在美國的銀行以及國外分支機構(gòu)中的120億美元伊朗存款。直到1981年1月，伊朗與美國簽訂一攬子解決人質(zhì)問題決議，作為釋放人質(zhì)的交換條件，美國同意解除對伊朗的資產(chǎn)凍結(jié)。1990年，伊拉克入侵科威特的第4天，在美英的積極推動和敦促下，聯(lián)合國安理會通過第661號決議，宣布對伊拉克實施經(jīng)濟制裁和武器禁運，當(dāng)時伊拉克在世界各地約30億美元的財產(chǎn)被凍結(jié)。到2003年美國解除伊拉克制裁之時，薩達姆政府仍有17億美元凍結(jié)在美國的銀行里。

進入21世紀以來，打擊恐怖主義成為美國對外政策的首要目標之一，而金融制裁成為美國實施非對稱打擊的重要工具，其中凍結(jié)資產(chǎn)起到了至關(guān)重要的作用。“9·11”后，隨著美國總統(tǒng)小布什將國際金融變?yōu)榉纯謶?zhàn)爭的前線，凍結(jié)恐怖分子資產(chǎn)成為反恐戰(zhàn)爭的第一槍。金融反恐的目的，一是凍結(jié)恐怖主義者的資產(chǎn)，二是追蹤恐怖主義者資金流以獲得恐怖分子和他們計劃的信息，這也是阻止未來襲擊的重要手段。

此前，美國在凍結(jié)資產(chǎn)時往往“單打獨斗”，或者聯(lián)合主要盟國。“9·11”后，美國不僅建立了最廣泛的資產(chǎn)凍結(jié)的國家聯(lián)盟，而且，國際金融銀行體系也被美國拉入了反恐聯(lián)盟。比如，在1934年以來，保密是瑞士銀行業(yè)最顯著的特色。但是，在美國的強大壓力下，瑞士絕對的銀行保密制度已經(jīng)松動。2010年，瑞士議會通過了向美國提交所需賬戶信息的決議。

一般情況下，凍結(jié)資產(chǎn)的實施往往在情報部門和金融機構(gòu)中運作。首先，美國財政部下屬的情報部門搜集“有可能對美國國家安全、外交政策和經(jīng)濟行為”造成危害的對象名單，該名單每周進行更新。當(dāng)金融機構(gòu)與客戶進行交易時，都會將兩者相比對。一旦“榜上有名”，會立即凍結(jié)該賬戶。不過，銀行并不拒絕客戶存款，但是禁止其提款或者向外轉(zhuǎn)賬。此后10個工作日，銀行要將資產(chǎn)凍結(jié)詳細報告上交美國財政部外國資金辦公室（OFAC）。如果銀行有所隱瞞，將面臨5萬到100萬美元不等的罰款，以及對當(dāng)事人最高12年的監(jiān)禁。

在美國一整套完整的資產(chǎn)凍結(jié)體系下，在“9·11”之后的僅僅幾個月里，總共有172個國家和法庭實施凍結(jié)命令，1400個恐怖分子的賬戶在全世界范圍內(nèi)被凍結(jié)，涉及金額高達13700萬美元。

除了對國家、組織機構(gòu)的資產(chǎn)凍結(jié)外，美國發(fā)起的凍結(jié)資產(chǎn)還包含個人。比如，針對朝鮮核問題，美國財政部在2005年9月宣布制裁澳門匯業(yè)銀行并凍結(jié)了平壤領(lǐng)導(dǎo)人約2400萬美元的資產(chǎn)；2014年美國對俄羅斯金融制裁包含對普京核心領(lǐng)導(dǎo)層成員的資產(chǎn)凍結(jié)和其他形式制裁。

4.2財政制裁

財政制裁一般指凍結(jié)或者取消預(yù)期應(yīng)得的雙邊援助款項，或者是世界銀行和國際貨幣基金組織的信貸、商業(yè)融資等金融制裁手段。

該手段在二戰(zhàn)后的第一個十年間得到迅速發(fā)展。美國是二戰(zhàn)后眾多國家戰(zhàn)后重建的主要資金來源，同時也是世界經(jīng)濟關(guān)鍵貨物和服務(wù)的主要供應(yīng)國，有時甚至是唯一的供應(yīng)國。因此，美國是財政制裁的主要使用國。根據(jù)彼得森國際經(jīng)濟研究所的研究成果，1990年之前，31個案例中有25個美國是單獨運用財政制裁的單方制裁國。對于一個經(jīng)濟落后、貧窮的國家而言，制裁發(fā)起國拒絕給予的這些援助往往是不可替代的，常常會造成這些國家嚴重的經(jīng)濟困難。

冷戰(zhàn)后期，財政制裁被用作打擊蘇聯(lián)的重要武器。為了阻擾西歐國家向蘇聯(lián)提供貸款。美國政府重新將蘇聯(lián)歸類為“相對富裕的國家”，以取代蘇聯(lián)原來的“中間借貸國”地位，這使得蘇聯(lián)對官方出口信貸利息增加，最終，蘇聯(lián)就必須以大約17%的市場利率支付利息，給蘇聯(lián)原本就緊張的財政造成沉重負擔(dān)。

美國對伊朗的財政制裁可謂是財政制裁的典型案例，美國對伊朗的金融制裁不僅遏制了伊朗從國際組織獲得資金的能力，也使得投資者對伊朗經(jīng)濟尤其是石油開發(fā)行業(yè)的前景喪失信心。1996年美國的金融制裁開始加大對第三方制裁的力度。美國總統(tǒng)克林頓通過調(diào)用《國際緊急經(jīng)濟權(quán)利法案》（IEEPA）和《伊朗-利比亞制裁法案》禁止美國對伊朗的石油投資項目，規(guī)定禁止美國人參與伊朗石油資源的開發(fā)，同時也禁止商品、技術(shù)和服務(wù)從美國出口到伊朗，其中包括某些美國原產(chǎn)地產(chǎn)品和技術(shù)的出口。法案還針對第三國的公司，要求美國總統(tǒng)可以對向伊朗和利比亞石油資源年投資達到4000萬美元的公司予以制裁。

4.3切斷美元獲取能力和使用美元渠道

一方面，美國可以通過自身金融力量截斷其他國家獲取美元的能力；另一方面，美國可以通過自身在國際金融體系中的巨大影響，要求獨立的國際金融組織機構(gòu)停止對被制裁國提供美元結(jié)算和其他服務(wù)。

截斷受制裁國獲取美元的能力一向是美國金融制裁的重要手段。冷戰(zhàn)后期，美國曾經(jīng)控制蘇聯(lián)獲得硬通貨的渠道來打壓蘇聯(lián)。比如阻擾蘇聯(lián)與西歐國家合作的天然氣管道項目烏連戈伊-6以限制蘇聯(lián)的天然氣出口，導(dǎo)致蘇聯(lián)損失了大約150~200億美元的硬通貨收入。

在對巴拿馬諾列加政府的金融制裁中，截斷巴拿馬獲取美元的能力也發(fā)揮了巨大威力。美國不僅凍結(jié)了巴拿馬在美國銀行體系的資產(chǎn)，并且通過托管賬戶阻止所有流向巴拿馬的美元支付以及其他形式的美元轉(zhuǎn)移。當(dāng)時巴拿馬將美元當(dāng)作法定貨幣在國內(nèi)流通，本國不再發(fā)行貨幣，美元短缺使巴拿馬銀行系統(tǒng)被迫關(guān)閉，巴拿馬政府甚至沒有足夠的現(xiàn)金支付除軍隊之外的工作人員的工資，市場中實物交易增加。在對朝鮮的金融制裁中，截斷硬通貨的來源也發(fā)揮了重大作用，比如限制來自美國、日本等國向朝鮮的僑匯。

切斷使用美元渠道則主要依托全球支付清算系統(tǒng)。美元清算系統(tǒng)有“紐約清算所銀行同業(yè)支付系統(tǒng)”（CHIPS）、ACH等。“他國銀行一般會在美國銀行開立美元賬戶，再通過美國的清算銀行如花旗等進入中心貨幣的清算體系進行清算。美國銀行在處理美元清算時會根據(jù)用戶對資金交易的時限要求和用戶交易款額的性質(zhì)、大小選擇不同的清算系統(tǒng)進行清算”。被OFAC等規(guī)定的被制裁對象一般被禁止在這些美元清算體系內(nèi)出現(xiàn)，如果在美元清算過程中進行篩選，發(fā)現(xiàn)有被制裁對象，則美國銀行應(yīng)當(dāng)拒絕提供金融服務(wù)，甚至凍結(jié)被制裁對象的資產(chǎn)。

當(dāng)前，國際貿(mào)易的美元支付和結(jié)算主要通過“環(huán)球銀行間金融電訊協(xié)會”（SWIFT）和CHIPS。美國通過與這兩家機構(gòu)合作，切斷受制裁者使用美元的通道，使其無法使用美元轉(zhuǎn)賬、支付、結(jié)算等經(jīng)濟活動。SWIFT被譽為是“全球銀行業(yè)的神經(jīng)中樞”，總部設(shè)在比利時布魯塞爾，主要是給國際銀行間的結(jié)算提供標準化的通信服務(wù)，遍布全球210個國家和地區(qū)，每天提供跨行交易、金融信息交換服務(wù)的銀行和金融機構(gòu)高達1萬多家。正是SWIFT在“9·11”后幾個月，幫助美國切斷恐怖分子財源立下赫赫戰(zhàn)功。

到2012年2月，美國參議院銀行委員會提議美國國會通過立法禁止SWIFT允許疑似伊朗受制裁的銀行和實體利用其網(wǎng)絡(luò)。3月，在美國的要求下，SWIFT史無前例地取消了被美國列入黑名單的伊朗金融機構(gòu)的會員資格。SWIFT還宣布，根據(jù)歐盟對伊朗金融業(yè)制裁的規(guī)定，終止了對30家伊朗銀行跨境支付服務(wù)項目。通過對伊朗封鎖國際支付結(jié)算通道，伊朗無法與其他國家及金融機構(gòu)在國際交易中使用美元進行直接結(jié)算。導(dǎo)致其他國家進口伊朗原油、燃料油和鐵礦石等支付結(jié)算遇到困難，在此情況下，伊朗只能被迫采取以物易物等非現(xiàn)金交易模式。即使伊朗愿意用石油、黃金從其他國家換取所需的商品，也沒有國家、國際金融機構(gòu)敢跟伊朗合作。如果他們選擇與伊朗繼續(xù)合作，就會被列入美國財政部的“黑名單”，這將會對他們的各項業(yè)務(wù)造成長期的困難。

4.4禁止全球金融機構(gòu)與被制裁對象交易

禁止全球金融服務(wù)機構(gòu)與被制裁對象交易，是指制裁國或國際機構(gòu)切斷其領(lǐng)域內(nèi)的金融機構(gòu)與被制裁國之間的金融業(yè)務(wù)進行融資、貸款等業(yè)務(wù)往來，從而達到切斷被制裁國資金供應(yīng)，擾亂被制裁國金融體系的作用。有時制裁發(fā)起方還可以通過要求作為第三方的國際機構(gòu)參與制裁。該手段在近年來得到長足發(fā)展，尤其在制裁朝鮮和伊朗的案例效能顯著。

2014年6月30日，美國司法部宣布，法國巴黎銀行已經(jīng)同意認罪，承認違反美國法律為美國實施制裁的國家轉(zhuǎn)移資金，為此法國巴黎銀行將支付89.7億美元罰款。美國司法部部長埃里克·霍爾德說，法國巴黎銀行的行為嚴重違反美國法律，制裁是保證美國國家安全利益的核心工具，制裁要取得效果，違反制裁的行為必須嚴懲。除了支付罰金，法國巴黎銀行的13名高管將離職，涉嫌違法業(yè)務(wù)的紐約分行及其他分支機構(gòu)將暫停美元清算業(yè)務(wù)一年，2013年美國政府實施的針對該銀行的監(jiān)管舉措將延長兩年。法國巴黎銀行被指控從2004年到2012年利用美國金融系統(tǒng)為蘇丹、伊朗和古巴三國轉(zhuǎn)移資金。根據(jù)美國司法部的數(shù)據(jù)，法國巴黎銀行為一家伊朗能源公司轉(zhuǎn)移資金超過5億美元，為古巴轉(zhuǎn)移的資金超過17億美元。

一般情況下，金融機構(gòu)會配合美國政府發(fā)布的監(jiān)視名單，凍結(jié)可疑的資產(chǎn)和交易，從而切斷一些個人和組織與世界金融體系的關(guān)系。雖然這種做法已經(jīng)超出了法律管轄的界限，不過，不僅美國的機構(gòu)，而且美國境外的銀行也會遵守美國的監(jiān)視名單，即使它們國內(nèi)或者國際的法律并沒有要求它們這么做。

朝核危機過程中，2005年9月美財政部根據(jù)《愛國法案》將澳門匯業(yè)銀行列入黑名單，指控該銀行為朝鮮提供非法金融交易提供幫助。美國財政部宣稱，在該聲明生效30天后，美國可以在任何時間切斷匯業(yè)銀行與美國金融體系的聯(lián)系。在美國的壓力下，匯業(yè)銀行凍結(jié)了朝鮮2400萬美元資金賬戶。不過由于美國政府警告全球金融機構(gòu)有可能實施更嚴厲的措施來處理該事件，因此除了美國金融機構(gòu)外，其他國家的金融機構(gòu)也自愿削減或終止它們和匯業(yè)銀行的業(yè)務(wù)往來。截止2007年3月，許多全球金融協(xié)會早已經(jīng)自行切斷了他們與匯業(yè)銀行的聯(lián)系，即使當(dāng)時美國已經(jīng)撤回對匯業(yè)銀行的指控，并開放美國金融機構(gòu)與匯業(yè)銀行的聯(lián)系。

在解除凍結(jié)后，朝鮮要求澳門當(dāng)局將被凍結(jié)的大約2400萬資金從匯業(yè)銀行轉(zhuǎn)移至他們選擇的另一家銀行，結(jié)果這筆資金不得不通過美國聯(lián)邦儲備體系和俄羅斯銀行，最終進入俄羅斯遠東地區(qū)的一家小銀行。美國的制裁導(dǎo)致朝鮮的轉(zhuǎn)賬只能通過一種不太可能的路線，即包括兩家中央銀行，花費數(shù)天費時談判，才能實現(xiàn)這種簡單匯款，而大大增加了朝鮮的成本。在此案例中，美國制裁匯業(yè)銀行表明，美國要徹底切斷朝鮮與全球金融系統(tǒng)的聯(lián)系渠道，在進行國際支付和清算時，朝鮮很難找到一家與美國等西方國家沒有任何聯(lián)系的金融機構(gòu)。

4.5制裁對方銀行體系

作為金融制裁的重要手段，美國傾向于開展對銀行系統(tǒng)的制裁行動。銀行系統(tǒng)已經(jīng)成為繼政府之外，美國金融外交的重要主體之一。美國對伊朗銀行業(yè)、俄羅斯銀行業(yè)的制裁是當(dāng)前金融制裁新發(fā)展的典型案例。

2005年以后伊朗核問題加劇導(dǎo)致對伊朗制裁升級。2006年9月，華盛頓更進一步針對伊朗出口銀行采取措施，它被美國認為是支持恐怖主義的最大的國有銀行之一，增加限制了伊朗銀行體系的一個“U- turn Transactions權(quán)利”。在此之前，美國已經(jīng)禁止了美國銀行同伊朗銀行之間的直接金融交易，但伊朗銀行可以通過非直接途徑進入美國金融系統(tǒng)，比如通過第三國銀行進行資金支付，這種方式被稱作U- turn。在此之后，這種通過第三國銀行金融美國金融系統(tǒng)的方式被凍結(jié)。四個月后，美國凍結(jié)伊朗賽帕銀行（Bank Sepah）在美資產(chǎn)，并拒絕賽帕銀行進入美國金融系統(tǒng)。兩個月后，聯(lián)合國正式提出同意該項措施并把賽帕銀行列入安理會第1747號決議，以此增強對伊朗的制裁。

2007年10月，美國將目標瞄準伊朗23個實體，包括三家銀行。其中伊朗國家銀行是伊朗歷史最悠久也是最大的銀行，其為伊朗核計劃和彈道導(dǎo)彈計劃提供金融服務(wù)并且?guī)椭コ锹?span lang="EN-US">--伊朗伊斯蘭革命衛(wèi)隊警察的一支--在四年間獲取了1億美元。美國制裁還包括伊朗國民銀行，另一家伊朗國有金融機構(gòu)，美國財政部宣稱其“至少從2003年起開始為伊朗核計劃提供數(shù)百萬美元”。

2008年3月，聯(lián)合國安理會決議呼吁成員國要“審慎地控制其領(lǐng)土內(nèi)的所有伊朗銀行的金融活動，尤其是伊朗國家銀行和伊朗出口銀行。”在布什執(zhí)政的最后一段時期，美國進行了最后兩次金融制裁。首先是在2008年10月，美國凍結(jié)了伊朗出口發(fā)展銀行的財產(chǎn)，因其提供的金融服務(wù)有助于伊朗推進大規(guī)模殺傷性武器的計劃。其次，美國撤消了針對伊朗銀行業(yè)的包括第三方通道的全部綜合授權(quán)。根據(jù)美國財政部門的說法，這一步本質(zhì)上是封閉了“伊朗進入美國金融體系的最后一個入口”。

美國對伊朗銀行業(yè)的制裁，增加了伊朗商業(yè)人士的資本使用成本。總部位于迪拜的伊朗商業(yè)理事會的副會長表示，制裁發(fā)起后已經(jīng)沒有人再接受伊朗銀行業(yè)的信用證，這導(dǎo)致大批伊朗商人為建立和外國銀行的關(guān)系而搬離伊朗。美國對伊朗銀行網(wǎng)絡(luò)的金融制裁也使得伊朗普通民眾日常購買支付變得困難。銀行緊縮還束縛了國外投資和對外貿(mào)易，并最終傳導(dǎo)到伊朗國內(nèi)經(jīng)濟。

5、不對稱：金融制裁核心特征

金融制裁在長期的演變和發(fā)展中，逐漸具備了一系列特征，這些特征不僅突出了金融制裁的優(yōu)勢，體現(xiàn)了金融制裁的內(nèi)涵，更表現(xiàn)出金融制裁在制定和實施時對制裁發(fā)起者諸多領(lǐng)域的客觀要求。我們發(fā)現(xiàn)，美國是當(dāng)前全球金融制裁發(fā)起最為頻繁、到位的國家；其他國家或經(jīng)濟體試圖發(fā)起或發(fā)起金融制裁，也只有在得到美國的支持才具有制裁意義。也就是說，只有美國具有發(fā)起金融制裁的基本條件，這是當(dāng)前美國和美元所擁有的國際貨幣金融體系中心地位所吻合的。也就是說，當(dāng)前全球金融制裁的核心特征，是不對稱性。

第一，金融制裁具有很強的不對稱性特征。與傳統(tǒng)的貿(mào)易制裁、石油制裁、糧食制裁與經(jīng)濟類制裁相比，金融制裁的不對稱性更強。尤其在20世紀90年代后，為了對付非國家形式的恐怖主義實體，作為經(jīng)濟制裁的主要內(nèi)容，金融制裁開始成為美國實施非對稱打擊的最重要工具。

美國實施金融制裁的不對稱性表現(xiàn)在，首先，除美國之外，其他國家無法發(fā)動金融制裁呢。比如，歐盟對利比亞的金融制裁得到了美國的支持，像英國、加拿大、新西蘭、日本等主要國家都曾配合美國發(fā)起過金融制裁，但它并不是唯一的制裁者。其次，金融制裁的實施只有在美國的配合下才能奏效。因為，美國控制著全球貨幣結(jié)算網(wǎng)絡(luò)和全球最主要的支付貨幣系統(tǒng)。如果沒有美元金融網(wǎng)絡(luò)的支持，任何金融制裁都收效甚微。

因此，在當(dāng)今的全球體系里，只有美國有能力發(fā)動比較徹底的金融制裁，其他任何的發(fā)展中國家甚至是發(fā)達國家，均沒有能力發(fā)動完全的金融制裁。這是金融制裁非對稱性特征的基本概括。

美國金融制裁的不對稱性恰恰來源于國際金融體系賦予美國金融制裁中的不對等權(quán)力。國際貨幣體系從商品貨幣往信用貨幣、法定貨幣的變化，為國際貨幣體系的中心國家賦予了更強、更方便實施的金融制裁的措施和手段。當(dāng)前全球經(jīng)濟金融化和全球金融美元化體系為金融制裁新發(fā)展提供了基礎(chǔ)。早在“9·11”恐怖襲擊之后，為了切斷恐怖分子財源，追蹤恐怖分子的資金流，美國建立起準確的信息渠道，并建立起國際合作機制，并做好在金融領(lǐng)域開展一場長期和全面戰(zhàn)爭的準備。其中最為重要渠道則是通過SWIFT獲取資金流動情報的程序開發(fā)，此程序已經(jīng)通過美國《國際緊急狀況經(jīng)濟權(quán)利法（IEEPA）》等法律的認定，取得了合法地位。在此程序下，一定數(shù)額或者頻繁的銀行交易都不會逃過美國的法眼。

金融制裁的非對稱從法律上來說也是如此，其他發(fā)達國家的制裁都需要以聯(lián)合國安理會協(xié)議為基礎(chǔ)，該協(xié)議是一個多邊協(xié)議。只有美國在立法上是有單邊的，可以脫離聯(lián)合國安理會協(xié)議條件下發(fā)動金融制裁。只有理解了不對稱性，才能理解金融制裁作為國際體系新權(quán)力工具的基本特征。

另外，受制裁方或者受制裁國基本沒有申訴以及國際法律救濟渠道和機制。美國的《愛國者法案》說得很清楚，允許有關(guān)當(dāng)事人以提供信息的方式澄清與制裁相關(guān)的問題，但這并不授予或者意味著享有任何司法審查的權(quán)利。其意思是，只有美國宣布這個制裁取消或者制裁改變的時候，制裁才會停止或改變，被制裁方?jīng)]有任何能力改變被制裁的現(xiàn)狀，目前的國際法里也沒有與金融制裁有關(guān)的條款，這一點也體現(xiàn)出不對稱的特征。

第二，金融制裁比其他制裁更易于執(zhí)行。相對于其他形式的經(jīng)濟制裁，金融制裁具有操作便捷，收效迅速，效果顯著的特征。這些特征不僅來自于金融制裁方法在二戰(zhàn)后的改進和完善。更是金融市場發(fā)展和金融行業(yè)自身的不斷發(fā)展的結(jié)果。

一些遭受貿(mào)易禁運的國家或組織，總能通過各種走私手段，從灰色地帶獲得需要的商品或勞務(wù)。但金融制裁則不然，由于金融交易的電子化進程遠快于實體經(jīng)濟，只要擁有相應(yīng)的技術(shù)和執(zhí)行力度，金融打擊的范圍可以到覆蓋到全球各地的任何一筆金融業(yè)務(wù)之上。現(xiàn)代金融往來的無紙化也使得被制裁對象難以規(guī)避制裁方的制裁措施。因此，金融制裁能夠在短時間內(nèi)大范圍地對被制裁方進行打擊，效果十分顯著，具有充分的可行性。

在成本節(jié)約上，金融制裁也具有很大的優(yōu)勢。傳統(tǒng)的經(jīng)濟制裁需要牽涉實物商品，而對這類商品在運輸和進出口上的禁止將對該行業(yè)的發(fā)展或多或少有直接影響。除此之外，這類經(jīng)濟制裁操作需要應(yīng)對現(xiàn)實中的生產(chǎn)廠商和國際商貿(mào)關(guān)系，在執(zhí)行過程中需要解決因為制裁所引起的各類商業(yè)糾紛及行業(yè)動蕩，無論在執(zhí)行成本上，還是維持費用上均代價不菲。與其相比，金融制裁不會帶來類似的問題。金融業(yè)電子操作平臺的發(fā)展使得金融往來具有電子操作的特性，不需要制裁執(zhí)行方在進行金融制裁時預(yù)先配備龐大的人力作為執(zhí)行保障，金融制裁同樣沒有在現(xiàn)實中派遣人員進行實體制裁活動的要求。不需要貿(mào)易制裁和商品進出口限制等制裁方法所必須的高昂成本。更可以避免現(xiàn)實制裁所引發(fā)的糾紛問題，可以起到事半功倍的效果。

第三，金融制裁具有強烈單邊主義色彩。美國在全球貨幣金融經(jīng)濟體系的中心地位，賦予美國超過其他任何一國的雄厚金融實力，也讓美國在發(fā)起金融制裁時逐漸具備了強烈的單邊主義傾向。

在理論上，金融制裁的實施與否應(yīng)由安理會根據(jù)《聯(lián)合國憲章》第25條和第41條進行定奪后再由安理會成員國討論決定并付諸實施。但自從冷戰(zhàn)開始，這種理想狀態(tài)下的運作機制就很難得到真正有效執(zhí)行。在冷戰(zhàn)期間，由于美國與蘇聯(lián)之間的持續(xù)對峙，安理會淪為兩大陣營之間角力的舞臺，難以通過任何雙方意見相左的決議。在冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國成為了世界上唯一的超級大國，其軍事、科技、經(jīng)濟實力都遙遙領(lǐng)先于世界其他國家，以美元為基礎(chǔ)的國際貨幣金融體系不但未能隨布雷頓森林體系的崩潰而終結(jié)，反而因為美國在信息革命和冷戰(zhàn)中的勝利而得到了鞏固和加強。

美國在當(dāng)前全球金融制裁中扮演的角色至關(guān)重要。美國的參與與否，很大程度上決定了金融制裁的成功與失敗。雖然其他國家和組織也可以發(fā)動金融制裁，但這種制裁措施只有在美國配合的情況下方能收到預(yù)期效果。例如，當(dāng)美國在2011年決定參與歐盟對利比亞的金融制裁后，利比亞卡扎菲政權(quán)的金融運轉(zhuǎn)方才開始急轉(zhuǎn)直下。其中的原因就在于，如果沒有作為國際支付貨幣和交易媒介的美元作為支持，任何金融制裁都收效甚微。

基于上述的種種優(yōu)勢，美國在決定發(fā)起金融制裁行動時并不需要過多考慮到其他國家的反應(yīng)。在美國，美國總統(tǒng)是通常意義上的金融制裁決策者，由于金融制裁的運作體系由行政部門所掌控，作為行政部門的首腦，美國總統(tǒng)擁有決定金融制裁的權(quán)利，掌握了充分的自由裁量權(quán)。美國的金融制裁決定在二十世紀九十年代后有了顯著增長。

進入21世紀后，美國金融制裁的單邊化色彩更不斷增強。自2001年“9·11”事件后，美國依據(jù)國內(nèi)的《愛國者法案》，通過公布恐怖分子名單，針對被其認定為恐怖組織或與恐怖組織進行金融業(yè)務(wù)的機構(gòu)進行金融制裁。在國家層面的金融制裁上，美國繼續(xù)深化對朝鮮和伊朗的制裁，在2012年通過的隊伊朗金融制裁法案中，美國將金融制裁的范圍擴大到任何與伊朗進行金融業(yè)務(wù)的金融服務(wù)部門。制裁對象也擴展到了第三國的金融機構(gòu)。這些都是美國金融制裁單邊化的明確體現(xiàn)。

正如戰(zhàn)爭是政治的延續(xù)，制裁也是外交的延伸。利用制裁手段打擊敵對方，進而達到外交目的，一直是政治和軍事方法外世界主要國家對外政策中的第三種途徑。以美國為例，自其19世紀開始逐步崛起以來，金融制裁就作為美國對外經(jīng)濟制裁的一個重要組成部分，屢次充當(dāng)其“大棒”外交的有效手段。進入20世紀，美國更是依靠自身建立起的全球霸權(quán)，將金融制裁作為一種重要工具，在不同歷史時期中反復(fù)使用。

金融制裁從二戰(zhàn)開始便成為美國達到其外交目的的一個衍生工具，其使用與變化受美國在不同時期內(nèi)外交政策和對外關(guān)系的影響，是對美國外交手段的一種擴展和補充。

總之，金融制裁作為一種外交手段的延伸，需以強大的金融實力及配套的法律體系作為發(fā)起和執(zhí)行的保障。在具體實施時，需要由制裁發(fā)起國各個部門合力完成，在國際上則須通過多國間相互合作來保證制裁效果。金融制裁經(jīng)過漫長的發(fā)展，已經(jīng)明確了打擊的對象和打擊手段，相對于其他制裁方法而言，金融制裁具有便捷和高效的特征，打擊效果明顯。