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 美國(guó)對(duì)華戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中的“五眼聯(lián)盟”

經(jīng)濟(jì)外交項(xiàng)目組

2020年7月8日，由美國(guó)、英國(guó)、加拿大、澳大利亞和新西蘭組成的“五眼聯(lián)盟”（the Five Eyes intelligence community）舉行外長(zhǎng)電話會(huì)議討論所謂“香港局勢(shì)”，以協(xié)調(diào)在香港問題上的共同立場(chǎng)，并致力于采取統(tǒng)一行動(dòng)加大對(duì)中國(guó)的制裁力度。這在很大程度上意味著此前一直以秘密方式低調(diào)運(yùn)行的“五眼聯(lián)盟”已經(jīng)毫不介意公開浮出水面，成為美國(guó)圍堵中國(guó)的又一重要政治聯(lián)盟。

作為二戰(zhàn)后由美國(guó)主導(dǎo)成立的多邊情報(bào)機(jī)構(gòu)聯(lián)盟，冷戰(zhàn)結(jié)束后，“五眼聯(lián)盟”的目標(biāo)與功能發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變，其核心任務(wù)從遏制蘇聯(lián)轉(zhuǎn)為應(yīng)對(duì)恐怖主義。特朗普政府上任后，“五眼聯(lián)盟”在協(xié)調(diào)遏制中國(guó)的道路上越走越遠(yuǎn)，美國(guó)以捍衛(wèi)國(guó)家安全和民主自由價(jià)值觀為由，不斷推動(dòng)該聯(lián)盟的轉(zhuǎn)型升級(jí)，其協(xié)調(diào)機(jī)制不再局限于隱秘的情報(bào)部門之間的溝通合作，而是試圖統(tǒng)一“五眼”國(guó)家對(duì)華為5G技術(shù)、香港國(guó)安立法、印太戰(zhàn)略等多個(gè)議題上的立場(chǎng)和政策，今后不排除“五眼聯(lián)盟”升級(jí)為一個(gè)綜合性的政治與安全聯(lián)盟，甚至可能發(fā)展成為一個(gè)信息產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟。

一、“五眼聯(lián)盟”的歷史淵源

“五眼聯(lián)盟”是由五個(gè)英語(yǔ)國(guó)家所組成的情報(bào)聯(lián)盟，它起源于二戰(zhàn)，成熟于冷戰(zhàn)，至今仍十分活躍。“五眼聯(lián)盟”旨在通過成員國(guó)獨(dú)立情報(bào)機(jī)構(gòu)的合作來維護(hù)各成員國(guó)安全和戰(zhàn)略利益。在該聯(lián)盟中，五國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)首長(zhǎng)組成的委員會(huì)是協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，各成員國(guó)的獨(dú)立情報(bào)機(jī)構(gòu)攔截、收集并分析處理全球范圍內(nèi)的電磁輻射，并在聯(lián)盟框架下進(jìn)行情報(bào)合作共享，覆蓋了信號(hào)情報(bào)、國(guó)家情報(bào)評(píng)估、國(guó)防情報(bào)、安全情報(bào)、人力情報(bào)和反恐情報(bào)這六大領(lǐng)域（見表1）。

二戰(zhàn)期間，美國(guó)和英國(guó)展開密切的情報(bào)合作以應(yīng)對(duì)德意日軸心國(guó)，英國(guó)的自治領(lǐng)加拿大、澳大利亞和新西蘭也發(fā)揮了輔助作用，這一情報(bào)聯(lián)盟在獲取軸心國(guó)信號(hào)情報(bào)方面發(fā)揮了重要作用。冷戰(zhàn)期間，美英情報(bào)合作的核心任務(wù)轉(zhuǎn)為遏制蘇聯(lián)，兩國(guó)于1946年簽訂《英美通信情報(bào)協(xié)定》（UKUSA），同意繼續(xù)保持戰(zhàn)時(shí)情報(bào)合作關(guān)系，協(xié)定也涉及加、澳、新等三個(gè)英國(guó)自治領(lǐng)，可以說該協(xié)定奠定了“五眼聯(lián)盟”的基本框架，1956年加、澳、新以獨(dú)立身份正式加入，“五眼聯(lián)盟”的制度框架由此搭建起來。冷戰(zhàn)結(jié)束后尤其是“9·11”事件以來，美國(guó)以打擊恐怖主義為由繼續(xù)凝聚聯(lián)盟共識(shí)。2009年以來，美國(guó)及其盟友認(rèn)為其反恐行動(dòng)已取得重大成果，“五眼聯(lián)盟”的工作重點(diǎn)逐漸轉(zhuǎn)向應(yīng)對(duì)俄羅斯威脅，特朗普政府上任以來，打壓中國(guó)成為“五眼聯(lián)盟”的新任務(wù)。

“五眼聯(lián)盟”每年至少舉行一次五國(guó)情報(bào)首長(zhǎng)會(huì)議，六大領(lǐng)域各情報(bào)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人也會(huì)分別舉行年度評(píng)估與規(guī)劃會(huì)議。“五眼聯(lián)盟”除情報(bào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)外，還在安全、外交和經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域進(jìn)行溝通。五國(guó)自2009年開始每年召開司法部長(zhǎng)會(huì)議，討論安全和法律問題，自2013年開始每年召開五國(guó)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議，討論移民、邊境管理等安全問題。此外，近期五國(guó)外交部長(zhǎng)在香港問題上積極溝通，五國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)、國(guó)防部長(zhǎng)也分別召開視頻會(huì)議，并發(fā)表聯(lián)合聲明表示將定期舉行會(huì)議。總體來看，2013年“棱鏡門”事件后，“五眼聯(lián)盟”獲得的公眾關(guān)注度日益增多，五國(guó)之間的情報(bào)合作也愈發(fā)從秘密走向公開，其性質(zhì)愈發(fā)復(fù)雜，功能也不再局限于情報(bào)合作，逐漸在國(guó)防安全、外交和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域走向制度聯(lián)合與政策協(xié)調(diào)。

表1：“五眼聯(lián)盟”情報(bào)機(jī)構(gòu)情況

資料來源：James Cox, Canada and the Five Eyes Intelligence Community, December 2012.

二、美國(guó)主導(dǎo)“五眼聯(lián)盟”發(fā)起對(duì)華攻勢(shì)

隨著中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)愈演愈烈，“五眼聯(lián)盟”在美國(guó)對(duì)華攻勢(shì)中發(fā)揮的作用日益凸顯。“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部保持密切合作，在華為5G、香港、印太等議題上努力統(tǒng)一立場(chǎng)，并積極與聯(lián)盟外其他國(guó)家接觸。未來這一情報(bào)同盟很可能轉(zhuǎn)型升級(jí)為基于自由民主價(jià)值觀的政治和經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟。

首先，美國(guó)積極統(tǒng)一“五眼聯(lián)盟”立場(chǎng)，聯(lián)合“圍剿”華為。作為全球領(lǐng)先的通信設(shè)備制造商以及5G技術(shù)主導(dǎo)者，華為不斷開拓海外市場(chǎng)，成為全球5G通信領(lǐng)域的“領(lǐng)頭羊”。華為的快速崛起引發(fā)美國(guó)等西方國(guó)家的質(zhì)疑和擔(dān)憂，美國(guó)擔(dān)心中國(guó)政府利用華為通信設(shè)備監(jiān)控或破壞外國(guó)電訊網(wǎng)絡(luò)，威脅其情報(bào)網(wǎng)絡(luò)安全，因此積極主導(dǎo)“五眼聯(lián)盟”聯(lián)手應(yīng)對(duì)華為的“威脅”。2018年7月，美、英、加、澳、新五國(guó)情報(bào)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人在加拿大召開會(huì)議，一致同意加大對(duì)華為的遏制力度。五國(guó)在使用華為5G通信設(shè)備問題上雖然仍有各自考慮，但已經(jīng)逐漸向一致立場(chǎng)靠攏。

美國(guó)一直是堅(jiān)定反對(duì)并打壓華為的“急先鋒”，自2018年以來，美國(guó)采取對(duì)華為封鎖市場(chǎng)、將華為列入“實(shí)體清單”、切斷華為芯片供應(yīng)鏈等措施，限制華為正常商業(yè)往來。同時(shí)，美國(guó)還動(dòng)用經(jīng)濟(jì)制裁和司法干預(yù)工具對(duì)華為實(shí)施長(zhǎng)臂管轄，并利用外交手段施壓盟友共同圍堵華為。

加拿大是美國(guó)的重要“幫兇”。雖然加拿大尚未正式?jīng)Q定是否禁止華為參與本國(guó)5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，但已在事實(shí)上服從美國(guó)的脅迫性政策，并協(xié)助美國(guó)對(duì)華為實(shí)行長(zhǎng)臂管轄。2018年12月1日，加拿大應(yīng)美國(guó)要求逮捕華為高管孟晚舟女士，隨后，美國(guó)司法部對(duì)華為提起23項(xiàng)刑事起訴，并要求引渡孟晚舟，2020年5月27日，加拿大裁定孟晚舟符合引渡的“雙重犯罪”標(biāo)準(zhǔn)，7月31日，加拿大司法部長(zhǎng)兼總檢察長(zhǎng)拉梅蒂表示，以銀行欺詐罪將孟晚舟引渡到美國(guó)的要求已經(jīng)滿足。在美國(guó)的強(qiáng)力施壓下，加拿大表示將評(píng)估華為的安全影響，2020年6月加拿大多家運(yùn)營(yíng)商宣布不再使用華為設(shè)備，而選擇與歐洲供應(yīng)商合作。除加拿大外，澳大利亞也一直積極配合美國(guó)圍堵華為，早在2018年8月23日，澳大利亞便基于國(guó)家安全考慮，宣布禁止華為參與澳洲5G網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

英國(guó)雖曾多次猶豫是否“封殺”華為，最終在國(guó)內(nèi)壓力以及“五眼聯(lián)盟”中的美國(guó)和澳大利亞的施壓之下，于2020年7 月14日正式宣布決定停止在本國(guó)5G建設(shè)中使用華為設(shè)備。新西蘭則仍在觀望，雖然新西蘭政府通訊安全局（GCSB）在2018年11月便以國(guó)家安全為由禁止華為5G設(shè)備的使用，但其于2019年年末又改口稱不會(huì)對(duì)某家特定企業(yè)進(jìn)行限制，總理阿德恩也表示政府對(duì)5G建設(shè)的許可將基于法律框架而非政治角度來判斷，2020年7月15日，新西蘭明確表示不會(huì)效仿英國(guó)禁用華為。

可見，迄今為止，美國(guó)打壓華為的立場(chǎng)最為堅(jiān)定，澳大利亞一直積極配合并跟隨美國(guó)，加拿大雖保持緘默但已用行動(dòng)證明自己將跟隨美、澳圍堵華為，英國(guó)在國(guó)內(nèi)與國(guó)際雙重壓力之下站隊(duì)美、加、澳，雖然新西蘭在華為問題上與其他“四眼”還保持一定距離，但在聯(lián)盟壓力之下，也不敢貿(mào)然支持華為。不僅如此，美國(guó)還在持續(xù)通過“五眼聯(lián)盟”向其他盟國(guó)施壓，以“使用華為設(shè)備將損害與美國(guó)的軍事情報(bào)合作”為由要求其盟國(guó)都禁用華為。

其次，“五眼聯(lián)盟”合力制裁香港。隨著《香港國(guó)安法》的正式生效，“五眼聯(lián)盟”將目光瞄準(zhǔn)了香港議題。2020年5月28日，美、英、澳、加四國(guó)外長(zhǎng)發(fā)表聯(lián)合聲明，稱中國(guó)實(shí)施《香港國(guó)安法》違背了《中英聯(lián)合聲明》所規(guī)定的國(guó)際義務(wù)并損害了“一國(guó)兩制”框架，“五眼聯(lián)盟”中除新西蘭以外的四個(gè)國(guó)家明確站在同一陣線。隨后，在其他成員國(guó)的施壓下，新西蘭也很快加入到制裁香港的陣營(yíng)中。7月8日，“五眼聯(lián)盟”舉行外長(zhǎng)電話會(huì)議專門討論香港局勢(shì)，次日，新西蘭副總理兼外交部長(zhǎng)溫斯頓·彼得斯表示將“重新審視與港關(guān)系”，并于7月28日正式采取中止引渡條約等措施，至此，之前未明確表態(tài)的新西蘭也與其他“四眼”合流。

可以看出，在對(duì)香港制裁的過程中，美國(guó)一直發(fā)揮主導(dǎo)作用，英、加、澳出于各自利益考慮而迅速反應(yīng)并緊跟美國(guó)，新西蘭雖然剛開始保持置身事外的態(tài)度，但在聯(lián)盟內(nèi)部施壓之下，很快選擇跟隨“五眼聯(lián)盟”大部隊(duì)。在美國(guó)引領(lǐng)下，“五眼聯(lián)盟”成員國(guó)先后出臺(tái)多項(xiàng)針對(duì)香港的制裁措施，主要涉及取消香港特殊地位、暫停與香港的引渡條約、更新赴港旅游警示、禁止向香港出口軍用與民用物資并為部分香港人提供移民渠道等五大方面（見表2）。如果說“五眼聯(lián)盟”聯(lián)合圍剿華為仍是出于維護(hù)情報(bào)安全、繼續(xù)施行全球監(jiān)控等目的，其情報(bào)機(jī)構(gòu)在遏制華為發(fā)展上發(fā)揮主要作用，而制裁香港則完全是由“五眼聯(lián)盟”成員國(guó)的外交部門主導(dǎo)，“五眼聯(lián)盟”已從隱秘的情報(bào)組織逐漸成為一個(gè)公開的政治外交同盟，同時(shí)也成為美國(guó)發(fā)動(dòng)對(duì)華攻勢(shì)的得力工具。

表2：“五眼聯(lián)盟”對(duì)香港制裁措施

（資料來源：根據(jù)公開信息整理）

此外，“五眼聯(lián)盟”還圍繞新冠疫情、產(chǎn)業(yè)鏈、印太戰(zhàn)略等議題進(jìn)行協(xié)調(diào)合作，其核心目標(biāo)仍然是中國(guó)。新冠疫情爆發(fā)后，“五眼聯(lián)盟”中的美國(guó)、加拿大和澳大利亞已多次更新赴華旅行提醒或向在華公民發(fā)布安全警告，美國(guó)、澳大利亞等媒體還以“五眼聯(lián)盟”秘密文件之名借疫情指責(zé)中國(guó)有意隱瞞疫情真實(shí)情況，雖然“五眼聯(lián)盟”隨后聲稱并不為此秘密文件買賬，但卻在國(guó)際社會(huì)制造了對(duì)華負(fù)面輿論的颶風(fēng)。在產(chǎn)業(yè)鏈方面，由于疫情加劇了西方國(guó)家對(duì)依賴中國(guó)供應(yīng)鏈的擔(dān)憂，“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部開始討論共同維護(hù)關(guān)鍵資源和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的安全，英國(guó)智庫(kù)亨利·杰克遜協(xié)會(huì)發(fā)布報(bào)告，提出“五眼聯(lián)盟”擺脫中國(guó)供應(yīng)鏈的對(duì)策建議，甚至提出打造“五眼聯(lián)盟自由貿(mào)易區(qū)”的想法。2020年6月22-23日，“五眼聯(lián)盟”各國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)舉行視頻會(huì)議并發(fā)表聯(lián)合聲明，表示將加強(qiáng)聯(lián)盟的國(guó)防與安全合作，抵抗惡意活動(dòng)并確保印太地區(qū)自由開放，這與此前美國(guó)已多次提及的 “印太戰(zhàn)略”遙相呼應(yīng)。可見，“五眼聯(lián)盟”的合作已遠(yuǎn)超情報(bào)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)范疇，五國(guó)在經(jīng)濟(jì)、科技、外交、戰(zhàn)略、輿論等多領(lǐng)域均相互配合，有意打造一個(gè)公開、全方位遏制中國(guó)的“自由民主聯(lián)盟”。

三、日本是否成為“第六只眼”？

在激烈的對(duì)華攻勢(shì)中，“五眼聯(lián)盟”又迎來“擴(kuò)容”的討論——日本積極表態(tài)希望成為該聯(lián)盟的“第六只眼”，而英國(guó)已經(jīng)公開表示歡迎日本加入。“五眼聯(lián)盟”吸納擁有共同價(jià)值觀的國(guó)家加入，推動(dòng)聯(lián)盟轉(zhuǎn)型升級(jí)，尤其是致力于采取一致行動(dòng)遏制中國(guó)，將使中國(guó)面臨更為復(fù)雜嚴(yán)峻的國(guó)際環(huán)境。

在諸多重大的外交與安全政策上，日本一直是美國(guó)堅(jiān)定的支持者。盡管2019年中日關(guān)系特別是經(jīng)濟(jì)關(guān)系有重大改善跡象，但這種改善很大程度上是以美國(guó)也在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域“敲打”日本為前提的。隨著美日貿(mào)易協(xié)議正式簽署，美日經(jīng)濟(jì)關(guān)系得到重新規(guī)范，日本重回美國(guó)對(duì)華“戰(zhàn)車”的前景日益明朗。

除澳大利亞外，日本也是美國(guó)發(fā)動(dòng)圍堵華為行動(dòng)的“排頭兵”，早在2018年12月日本政府就決定不再采購(gòu)華為和中興的產(chǎn)品。受疫情沖擊，美國(guó)號(hào)召企業(yè)將產(chǎn)業(yè)鏈轉(zhuǎn)移出中國(guó)大陸，日本政府積極追隨美國(guó)的對(duì)華產(chǎn)業(yè)脫鉤政策，加快實(shí)行“中國(guó)+1”戰(zhàn)略，推動(dòng)所謂供應(yīng)鏈多元化，并對(duì)轉(zhuǎn)移出中國(guó)的日本企業(yè)給予財(cái)政補(bǔ)貼，目前已資助87家日本企業(yè)在日本或東南亞國(guó)家擴(kuò)大產(chǎn)能。不僅如此，日本持續(xù)與“五眼聯(lián)盟”保持緊密互動(dòng)，并在情報(bào)、安全及通信等領(lǐng)域與五眼國(guó)家保持一致立場(chǎng)，以換取加入“五眼聯(lián)盟”的“門票”。

日本加入“五眼聯(lián)盟”的想法得到英國(guó)的積極支持。英國(guó)自脫歐以來一直在尋求更廣闊的海外發(fā)展機(jī)遇，積極同日本推動(dòng)雙邊自由貿(mào)易協(xié)定談判，甚至提議加入日本主導(dǎo)的CPTPP，并試圖在“五眼聯(lián)盟”內(nèi)部打造緊密的經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟。在確認(rèn)“封殺”華為后，英國(guó)政府便考慮轉(zhuǎn)向日本5G網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)商，這對(duì)于日本而言也是不容錯(cuò)過的良好契機(jī)。在中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)不斷升級(jí)的背景下，日本爭(zhēng)做“第六只眼”的表態(tài)及政策行動(dòng)，提升了“五眼聯(lián)盟”進(jìn)行實(shí)質(zhì)性“擴(kuò)容”的可能性，這將大幅加劇中國(guó)應(yīng)對(duì)美國(guó)全面圍堵和遏制的壓力。

總之，“五眼聯(lián)盟”已成為美國(guó)與中國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)的重要工具，五國(guó)在絞殺華為、制裁香港等議題上持續(xù)發(fā)力，而今正在就TikTok進(jìn)行新一輪的圍獵。美國(guó)以維護(hù)國(guó)家安全為由宣布禁止使用TikTok，澳大利亞緊隨其后宣布開始調(diào)查TikTok是否構(gòu)成安全威脅，而日本也試圖禁止使用TikTok，微軟意圖購(gòu)買TikTok業(yè)務(wù)的范圍不僅局限于美國(guó)，還包括加拿大、澳大利亞和新西蘭。未來中國(guó)企業(yè)特別是互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)“出海”或?qū)⒃庥?span lang="EN-US">“五眼聯(lián)盟”的持續(xù)跟蹤打擊，尤其是進(jìn)入“五眼市場(chǎng)”的難度將顯著提高。值得高度關(guān)注的是，“五眼聯(lián)盟”的對(duì)華攻勢(shì)還只是中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)中的第一環(huán)，美方正在聯(lián)合其他國(guó)際力量構(gòu)建起一個(gè)針對(duì)中國(guó)的更大范圍的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟，而爭(zhēng)取那些正猶疑不決的歐陸盟友，則是美國(guó)對(duì)華競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略的第二環(huán)。

不過，“五眼聯(lián)盟”成員國(guó)立場(chǎng)并非完全統(tǒng)一，在是否使用華為通信設(shè)備問題上，五國(guó)始終未能一致公開表態(tài)，尤其是新西蘭還未像其他四國(guó)一樣持堅(jiān)定的反對(duì)立場(chǎng)。對(duì)此，中國(guó)需要積極布局，通過外交和經(jīng)濟(jì)手段擴(kuò)大朋友圈，中國(guó)雖然很難直接化“敵”為“友”，但仍需秉持 “非敵”便是“友”的理念，善用五眼聯(lián)盟內(nèi)部分歧并削弱其凝聚力，尤其要防止歐盟、日本與“五眼聯(lián)盟”全面合流，堅(jiān)決防止“五眼聯(lián)盟”擴(kuò)大其反華“小圈子”。